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REFORMAR LA UIT: La industria convergente de hoy en día comprende una multiplicidad de protagonistas que han surgido de un entorno distinto al de las telecomunicaciones y cuya cultura organizativa y expectativas en cuanto al cometido, actividades y servicios de la UIT son muy distintas a las de las entidades de telecomunicaciones tradicionales que han constituido la UIT hasta ahora. La cultura de las entidades tradicionales está cambiando como resultado de la competencia a escala mundial. La UIT se enfrenta a un dilema a este respecto: es y continuará siendo una organización intergubernamental. Pero en un entorno liberalizado, el cometido de los gobiernos cada vez se aleja más de la explotación de las telecomunicaciones para dar paso al sector privado. En la UIT este cambio no se ha visto aún perfectamente reflejado y los gobiernos parecen dudar a la hora de permitir al sector privado un pleno protagonismo en este campo. La Conferencia de Minneápolis deberá investigar la mejor manera de atender las exigencias de sus Miembros, previendo a la vez las necesidades de sus posibles nuevos Miembros; en otras palabras, la UIT debe lograr atraer a todas las fuerzas del sector si quiere continuar desempeñando un papel fundamental en las telecomunicaciones. Y todo ello contando con una base de recursos cada vez más escasa. La Unión Internacional de Telecomunicaciones celebra su 15ª Conferencia de Plenipotenciarios en Minneápolis y muchas industrias de telecomunicaciones están esperando que se produzcan cambios fundamentales en la organización de telecomunicaciones más antigua del mundo. Asumiendo su papel principal de organismo de desarrollo de normas mundiales en las que se han basado las redes de telecomunicaciones de todo el planeta, durante la mayoría de sus 130 años de historia la UIT se ha erigido como la voz de sus Miembros, que incluyen hoy en día casi todas las naciones del mundo. Sin embargo, teniendo en cuenta las rápidas modificaciones que han transformado el entorno de las telecomunicaciones en la última década, la UIT se encuentra ahora con un nuevo panorama: un mundo donde el cometido tradicional de sus Miembros se ha modificado de forma espectacular. Al mismo tiempo, un gran número de nuevos protagonistas de la industria, tales como los sectores de la radiodifusión y de la tecnología de la información son cada vez más conscientes de que sus actividades caen dentro del ámbito de las telecomunicaciones, y desean que la UIT establezca unas directrices globales sobre las normas que les ayudarán a establecer las redes de banda ancha en las que se basarán los sistemas de comunicaciones del futuro. En este entorno cambiante, la antigua UIT se enfrenta al reto de mantener su relevancia y posición en primera línea de desarrollo de las telecomunicaciones de futuro. ¿Será capaz la Unión de reinventarse a sí misma para satisfacer las necesidades de la nueva sociedad de la información? ¿Saldrá reforzada de este reto o simplemente desaparecerá? La respuesta se halla fundamentalmente en manos de los aproximadamente 1 500 delegados que se reunirán en el Centro de Conferencias de Minneápolis durante cuatro semanas de intensas y agotadoras negociaciones. La disposición de los delegados a la hora de tomar las importantes decisiones necesarias para modificar radicalmente la Unión y convertirla en un organismo receptivo y relevante en el próximo siglo, probablemente determinará el futuro de la organización durante el próximo milenio. Si ha habido una Conferencia de Plenipotenciarios crucial para la UIT, es ésta de Minneápolis. Cambia el cometido de los Miembros Uno de los temas más delicados de la Conferencia de Plenipotenciarios de la UIT, aparte de las elecciones, será el carácter que debe darse a los miembros periféricos, específicamente los denominados "derechos y obligaciones" de las dos clases de Miembros de la UIT. ¿Cuál es la diferencia entre los Estados Miembros de la UIT y los que se denominan Miembros de Sector y cuáles son los temas que están en juego al respecto? Cuando la UIT, entonces conocida como Unión Telegráfica Internacional, fue fundada en 1865 su objetivo era aplicar adecuadamente una serie de acuerdos firmados entre un pequeño número de naciones sobre la forma de interconectar sus redes telegráficas de una manera conveniente para todos. Dicho pequeño grupo, que comprendía al principio solamente 20 estados, creció rápidamente para incluir a la mayoría de las naciones del mundo, y actualmente la Unión cuenta con 188 Estados Miembros, desde gigantes económicos del mundo como Japón y Estados Unidos de América, pasando por los países más poblados tales como China y la India, hasta algunos de los países más pequeños de la Tierra como las Islas Marshall, situadas en medio del Océano Pacífico. Los fabricantes de equipos, las organizaciones científicas y las compañías de explotación han participado en las actividades de la Unión desde sus primeros días de existencia, sirviendo como banco de pruebas para las nuevas tecnologías y los descubrimientos técnicos. Por esta razón histórica, la UIT, casi un caso único entre los organismos internacionales, aún acoge una combinación de miembros del sector público y del sector privado. Como organización fundamentada en un tratado, la UIT ha debido basarse en miembros estatales para concluir acuerdos internacionales tales como el Reglamento de Radiocomunicaciones. Pero la Unión también se ha basado en gran medida en las contribuciones procedentes de miembros del sector privado que han contribuido de manera fundamental al proceso de elaboración de normas de la Unión y a la realización de estudios técnicos, actividad crucial que sigue siendo una de las responsabilidades fundamentales de la UIT. Durante muchos años, los Miembros de la UIT han sido fundamentalmente los gobiernos nacionales, y por razones de peso. Con algunas notables excepciones, tales como la elaboración de normas, la mayoría de los resultados de los trabajos de la UIT han sido en forma de Actas Finales con categoría de tratados que únicamente pueden ser suscritos por gobiernos. Además, hasta hace poco, la mayoría de los recursos de telecomunicaciones de los países estaban en manos de un monopolio que casi siempre pertenecía al gobierno. Siendo ésas las circunstancias, era lógico y adecuado que se otorgase a los Estados Miembros más poder en los organismos de toma de decisiones de la Unión. Los Miembros del Sector eran reconocidos por sus contribuciones en las actividades técnicas de la Unión a través de su presencia en las Comisiones de Estudio, pero quedaban excluidos del derecho de voto sobre las normas que ellos mismos estaban elaborando. Nuevas reglas Hoy en día, el equilibrio de poder se ha modificado. Con la privatización, la liberalización y la desreglamentación, las fuerzas impulsoras en las telecomunicaciones actuales ya no son los gobiernos, o sus organismos, sino nuevos operadores independientes. En muchos casos, el cometido del gobierno en la prestación de las telecomunicaciones se ha transformado pasando de ser el proveedor de servicios nacionales de telecomunicaciones al regulador de la prestación de dichos servicios por terceras partes. La mayoría de estos nuevos proveedores de telecomunicaciones ya son Miembros del Sector de la UIT. Pero como el proceso de convergencia continúa difuminando la distinción entre telecomunicaciones, radiodifusión e informática, un elevado número de nuevas organizaciones, compañías cuyas actividades anteriormente eran consideradas muy ajenas a los trabajos de la UIT, se han apercibido de los beneficios que obtendrían si se incorporan como Miembros a la UIT. A mediados de 1998 había más de 500 Miembros de Sector en la UIT, desde los propios operadores de telecomunicaciones hasta fabricantes de equipos, asociaciones industriales, instituciones científicas y de investigación, pasando por los nuevos protagonistas de la industria de la tecnología de la información tales como Hewlett Packard, IBM, Intel y Microsoft. Los Miembros de Sectores de la UIT participan en las actividades diarias de la Unión desde sus niveles más básicos. Desde los primeros días han contribuido en gran medida al funcionamiento de la organización mediante sus actividades en las Comisiones de Estudio, que son organismos de expertos ad hoc que elaboran las normas a la UIT más importantes en las que se basan hoy en día los sistemas de telecomunicaciones mundiales. En el mercado actual, cada vez en mayor medida desreglamentado y liberalizado, las organizaciones del sector privado están desempeñando un papel cada vez más importante para ayudar a definir y desarrollar los nuevos tipos de redes que conducirán al mundo a la era de la información. Sin embargo, aunque el cometido de los Miembros de Sector ha cambiado considerablemente en los últimos 20 años, no lo ha hecho su categoría en el seno de la organización. Se estima que los Miembros de Sectores proporcionan más del 90% de la contribución intelectual que da lugar a las Recomendaciones de la UIT, pero no tienen el poder de aprobarlas. Tampoco se les ha dado voz en el desarrollo de los programas de trabajo de la UIT, en el establecimiento de las prioridades, ni en el marco general de toma de decisiones financieras de la Unión. Teniendo en cuenta el nuevo entorno de las telecomunicaciones configurado a final de los años 90, muchos consideran que ya no está en consonancia con estos tiempos, y estiman que es un fallo por parte de la UIT no reconocer formalmente las nuevas realidades que han transformado el mundo de las telecomunicaciones. Cada vez está más extendida la opinión de que es necesario un esquema de financiación más equilibrado en el que las contribuciones estén en proporción a los beneficios obtenidos. La industria se felicita de la necesidad de introducir un cambio en el sistema, pero considera que todo aumento de sus responsabilidades financieras debe ir inevitablemente ligado a un incremento de su influencia en las actividades cotidianas de la UIT. Esto a su vez ha obligado a reconocer la necesidad de una mayor participación del sector privado en las actividades de la Unión. Por ejemplo, dicho sector debería poder aprobar las Recomendaciones sobre las que ha trabajado intensamente y que, en definitiva, afectarán a sus propias actividades comerciales. Además, el sector privado debería tener derecho a definir programas de trabajo y a expresar sus opiniones sobre la futura dirección de las actividades de la UIT. La uit responde Los Estados Miembros de la UIT no han hecho oídos sordos a las demandas de los Miembros del Sector en el sentido de aumentar sus derechos ni han estado ciegos para reconocer el hecho de que el nuevo entorno de las telecomunicaciones dependerá cada vez más de los esfuerzos de estas compañías privadas. Evidentemente, la necesidad de ampliar los derechos de los Miembros de Sector fue reconocida por la Conferencia de Plenipotenciarios de Kyoto de 1994, pero no se tomaron decisiones importantes al respecto, tales como qué poder adicional debe otorgárseles, cómo deben llevarse a cabo estos cambios y cómo relacionar el aumento de derechos con el aumento de obligaciones. Lo que la Conferencia de Kyoto reconoció fue que había una necesidad estratégica no sólo de mantener sino también de fortalecer las relaciones entre los sectores público y privado de la industria y de los Estados Miembros de la UIT. Acordó por tanto ajustar las estructuras y métodos de trabajo de la UIT, y adoptó algunos principios específicos:
Aunque estos principios fueron un paso adelante hacia una mayor influencia de los Miembros de los Sectores, muchos consideran que dichas declaraciones sólo constituyen un primer paso de un camino que será muy largo. Algunos incluso opinaban que esta supuesta libertad, en cuanto a la obligación de financiar la Unión es en sí un arma que puede utilizarse contra los Miembros de los Sectores. Muchos de ellos, preferirían de hecho una obligación fija para con la Unión, y el poder que de ello se deriva, más que la libertad y la consiguiente falta de poder, que tienen hoy día. Además de los principios señalados, la Conferencia de Kyoto adoptó dos soluciones fundamentales: la Resolución 15 relativa al "Examen de los derechos y obligaciones de todos los Miembros de los Sectores de la Unión", y la Resolución 39 relativa al "Fortalecimiento de las bases financieras de la Unión Internacional de Telecomunicaciones". En virtud de la Resolución 15, se estableció un Comité de Revisión compuesto por una muestra de Estados Miembros y de Miembros de Sectores para aplicar un plan en tres fases. La fase 1, a corto plazo, pedía mecanismos que habían de desarrollar los directores de las tres Oficinas de la UIT, que tuviesen en cuenta las opiniones de los Miembros para llegar a un consenso, particularmente en la formulación de normas de la UIT. Se invitó a las administraciones durante esta fase a llevar a cabo una amplia coordinación a nivel nacional entre todos los Miembros de Sector desde sus respectivos países. En la fase 2, se esperaba que el Consejo de 1996 adoptase las recomendaciones derivadas del resultado de los trabajos del Comité de Revisión. Estas recomendaciones comprendían áreas tales como los desembolsos para contribuciones voluntarias, particularmente en el Sector de Desarrollo; ofrecimiento de oportunidades adicionales de participación a los Miembros; y la revisión de la gestión financiera de cada Sector para una mejora de la independencia y la responsabilidad. Se confiaba en que se consideraría que estas medidas proporcionaban a los Miembros de los Sectores un mejor valor de su dinero. La fase 3 pedía que las recomendaciones del Comité de Revisión se presentasen a la Conferencia de Plenipotenciarios de Minneápolis. Los trabajos del Comité de Revisión establecidos en virtud de la Resolución 15, más los estudios que han sido emprendidos por un grupo establecido por el Secretario General en virtud de la Resolución 39 con miras a preparar un Informe sobre el modo y manera de fortalecer las fases financieras de la Unión, se vio rápidamente que estaban íntimamente relacionados. En reconocimiento de esto, el Consejo de 1996 de la UIT adoptó la decisión de combinar los dos grupos en un grupo común, al que dio el nombre de "UIT-2000". ¿Todo cambia? La mayoría de los Miembros de Sectores de la UIT están cada vez más impacientes por observar los cambios previstos por la Resolución 15 y el establecimiento del grupo UIT-2000 finalmente adoptados en la reunión de Minneápolis. Evidentemente, algunas recomendaciones de menor importancia derivadas de los trabajos del UIT-2000 ya han sido aplicadas por la Secretaría de la UIT. No obstante, como la mayoría de ellas exigirá la introducción de cambios en la Constitución y el Convenio de la UIT para que puedan entrar en vigor, deberán someterse a la consideración de la Conferencia de Plenipotenciarios de 1998. Desgraciadamente, es improbable que el gran número de organizaciones privadas que han esperado pacientemente que la UIT introduzca nuevas prácticas y les conceda mayores derechos, estimen que las Resoluciones propuestas por el UIT-2000 lleguen lo suficientemente lejos para satisfacer sus demandas y expectativas. Es evidente que, si la Conferencia de Plenipotenciarios de Minneápolis sigue el orden del día y se ajusta a las recomendaciones establecidas por el UIT-2000, los resultados se aproximen mucho a las expectativas de los Miembros de los Sectores. Pese al gran número de conversaciones, las recomendaciones del UIT-2000 relativas a la composición, y en particular a los derechos de los Miembros de los Sectores, no prevén grandes cambios. El Presidente del Grupo, Sr. Berrada de Marruecos, insinuó una actitud de statu quo por parte de los actuales detentadores de poder -es decir, los Estados Miembros de la Unión- cuando presentó al Consejo el año pasado el Informe de las deliberaciones y decisiones de su Comité. Lamentó que, pese a las muchas y buenas ideas, una falta de voluntad por parte de muchos componentes del grupo había hecho fracasar la adopción de medidas radicales sobre la futura estructura y futuros cometidos de la UIT y de sus Miembros. Posibles resultados Es importante recordar, sin embargo, que a pesar de las recomendaciones del UIT-2000, hay aún un margen de maniobra. La Conferencia de Plenipotenciarios de Minneápolis no tiene que acordar aceptar las recomendaciones de la serie UIT-2000. Puede también decidir aceptarlas con modificaciones, a condición de que exista suficiente apoyo por parte de las delegaciones para hacerlo. Esto podría dar la vuelta a la situación para los componentes del sector privado de la UIT. Efectivamente, muchas personas, dentro y fuera de la UIT, creen que la UIT no quiere cambiar y adaptarse a los tiempos, lo cual significa que los cambios radicales en la Constitución y el Convenio de la UIT sólo pueden ser efectuados por los Estados Miembros de la UIT en una Conferencia de Plenipotenciarios, por lo que su influencia podría descender gradualmente y desaparecer a medida que otras organizaciones con más visión de futuro y estructuras más flexibles adquieran importancia, y eventualmente la eclipsen del todo. En la actualidad, la organización debe hacer frente a una fuerte competencia por parte de una amplia gama de instituciones industriales y regionales, tales como el ATM Forum, ETSI, ANSI e incluso la FCC en Washington. Además, los efectos a largo plazo de los Acuerdos de la OMC sobre la liberalización de las telecomunicaciones, que entró en vigor al comienzo del año, aún tienen que sentirse. Organizaciones tales como ETNO, la Asociación Europea de Operadores Públicos de Redes de Telecomunicaciones, que representa 41 operadores europeos de telecomunicaciones, y ECTEL, que representa a 13 de los fabricantes de equipos de telecomunicaciones de Europa, creen que la UIT necesita fortalecerse, pero persiste su duda en cuanto a si la organización es capaz de adoptar las medidas necesarias para su supervivencia. Dado que la composición de éstas y otras organizaciones clave se superpone con la propia composición de la UIT, todas las miradas estarán fijas en los resultados de la reunión de Minneápolis. Necesidad de un enfoque global El creciente número de nuevos foros creados por el propio mercado hace que muchos usuarios y expertos cuestionen actualmente la relevancia de un organismo de movimientos lentos como es la UIT, en el que todo el poder recae en los representantes gubernamentales y no en las organizaciones que están invirtiendo en las nuevas tecnologías y en su desarrollo. Sin embargo, antes de descartar a la UIT debe tenerse presente que es la única organización global verdaderamente imparcial cuya composición abarca todos los aspectos de la industria, desde los operadores de telecomunicaciones públicas (PTO) a los fabricantes, a los operadores de sistemas de satélites, a los proveedores de servicios e incluso a los grupos de usuarios. Aun en su forma actual la UIT puede ser considerada la gran artífice del exitoso desarrollo de las actuales redes de telecomunicaciones del mundo en los últimos 100 años. Más aún, aunque los foros industriales ocupan ciertamente su puesto, la creciente tendencia hacia redes globales y operadores globales hace más esenciales que nunca normas globales acordadas en el contexto de una organización internacional verdaderamente imparcial. Un grupo industrial es un excelente mecanismo para centralizar los esfuerzos de desarrollo respecto a una determinada tecnología. Pero, aunque los foros industriales aparecerán siempre que quede por colmar una laguna entre el desarrollo de una norma y las demandas del mercado, nunca podrá sustituir a una organización global de amplia base como es la UIT. Evidentemente, conceder demasiada influencia a asociaciones industriales especializadas a la hora de desarrollar futuras normas para la infraestructura global de la información podría incluso tener el efecto desastroso de fragmentar la infraestructura internacional de las telecomunicaciones, originando los mismos tipos de problemas de interoperabilidad y de tecnología rápidamente desfasada que aparecieron en la industria informática en sus primeros días. Foro global La mayoría de los Miembros de la UIT -Estados y Miembros de Sectores- están al menos de acuerdo en que no es deseable una pérdida de importancia del papel de la UIT. Pese a la creciente importancia de los foros específicos y grupos de presión industriales y tecnológicos, la UIT sigue constituyendo la única organización de telecomunicaciones verdaderamente global e imparcial. No tiene intereses personales, representa las necesidades de los países pobres y también de los ricos, y ha triunfado donde todos los grupos industriales han fracasado -es decir, en impulsar conjuntamente a organizaciones competidoras y a los gobiernos en un espíritu de cooperación y, en el caso de la UIT, este esfuerzo cooperativo es mucho más que simples palabras; ha conducido a una interconexión casi sin fisuras de la red global de telecomunicaciones, y a un planteamiento compartido del uso del espectro de frecuencias para las radiocomunicaciones. La UIT ha tenido una actuación sumamente satisfactoria en el desarrollo y normalización de las telecomunicaciones globales durante más de 130 años. Se reconoce mayoritariamente que hay muchísimo que decir sobre una organización que es verdaderamente global y que es capaz de equilibrar las necesidades de los países desarrollados y en desarrollo. Lo que es más, la mayoría de las organizaciones y gobiernos dicen que se sienten cómodos trabajando en el marco imparcial e internacional de la Unión. Por estas razones, la inmensa mayoría de los protagonistas de la industria de las telecomunicaciones cree que sería mucho mejor preservar los muchos aspectos satisfactorios de la Unión y explotar las ventajas de una organización que establece acuerdos a nivel global más que provocar la fragmentación de la industria de las telecomunicaciones. Esto es particularmente cierto cuando se trata de recursos limitados, como es el espectro de frecuencias radioeléctricas. Sin embargo, queda por ver actualmente si una organización que no ha conseguido en el pasado avanzar rápidamente puede realmente hacerlo en respuesta a un entorno de las telecomunicaciones en rápida evolución. Es una opinión común que los pesados procedimientos de la UIT están haciendo imposible que la UIT se mantenga, y que si no se introducen cambios radicales en la Conferencia de Plenipotenciarios de Minneápolis, puede muy bien perderse la batalla por mantener a la UIT como una organización vital y relevante. Pero aunque ésa es una opinión extendida entre el sector privado, no se extiende a muchos de los Estados Miembros de la UIT, que estiman que la UIT no es ni debe convertirse en una organización comercial. Algunos Estados Miembros también temen, con cierta justificación, que la influencia combinada de las grandes empresas y los grandes gobiernos pueden hacer que sus voces, ya de por sí poco escuchadas, sean totalmente inaudibles. En Minneápolis todos los Estados Miembros exigirán el máximo de su participación - pero ¿optarán por el cambio, o continuarán manteniendo la misma posición, con el consiguiente riesgo de una pérdida no deseada de influencia de la organización para desarrollar las redes que nos lleven al siglo XXI?. |
Producido por el Servicio de Prensa e Información Pública de la UIT
