COMMUNICATIONS MOBILES MONDIALES PAR SATELLITE:
PLUS D'AVANTAGES ET MOINS D'INCONVÉNIENTS

De grandes innovations dans le secteur des télécommunications mettent les pouvoirs publics et les entreprises au défi d'élaborer des "règles du jeu", des réglementations appropriées. Lorsque les premières liaisons télégraphiques internationales sont apparues au XIXe siècle, il a fallu, pour maximaliser leur utilité, passer de nouveaux accords internationaux et c'est ainsi qu'est née l'UIT. Avec l'invention de la radio il a fallu là aussi prévoir des dispositions nationales et internationales pour la gestion du spectre des fréquences radioélectriques.

Les nouveaux systèmes mondiaux que l'on appelle souvent (à tort, mais l'expression est parlante) "super LEO" et "mini LEO" et plus précisément systèmes mobiles mondiaux de communications personnelles par satellite (GMPCS) ou service mobile mondial par satellite, représentent une autre vague d'innovations. Ces systèmes eux aussi mettent les décideurs nationaux et les institutions internationales au défi de trouver des réponses appropriées.

Plusieurs points de vue peuvent être adoptés pour examiner ces systèmes (classés par l'ICO et Iridium parmi les "super" systèmes ou par Orbcomm parmi les "mini" systèmes), par exemple le point de vue des entrepreneurs, celui des fournisseurs de technologies, celui des utilisateurs, celui des investisseurs ou bien encore celui des responsables de la réglementation. Le présent article privilégie le point de vue de l'intérêt public, en particulier dans les pays en développement et aborde trois grandes questions:

• Quels sont les avantages potentiels de ces systèmes? Les utilisateurs qui en bénéficieront seront-ils nombreux?
• Quels types de politiques nationales permettront d'optimiser ces avantages et de faire en sorte qu'ils bénéficient au plus grand nombre?
• Quel rôle revient à la coopération internationale et aux institutions internationales?

AVANTAGES

La technologie des satellites jouit d'un avantage comparatif par rapport à d'autres formes de télécommunication lorsque plus d'un des éléments suivants entrent en jeu:

• Fourniture du service à des utilisateurs mobiles; ou fourniture du service à des installations qui sont fréquemment déplacées et/ou qui génèrent des flux de trafic très variables.
• Desserte de zones éloignées ou géographiquement isolées.
• Desserte de zones où la "densité" d'abonnés et du trafic par kilomètre carré est faible, de sorte que les frais fixes afférents à l'infrastructure de Terre sont excessifs par rapport aux recettes réalisables.
• Connectivité entre de nombreux emplacements pour la même application.

Ce sont là les types de situations où les nouveaux systèmes "LEO" ont un atout et offrent les plus gros avantages. Par exemple, "l'extension des systèmes cellulaires" (utilisation de satellites pour étendre la couverture des systèmes cellulaires) satisfait à trois des quatre critères. Les zones isolées sont desservies; les utilisateurs sont des utilisateurs mobiles; l'utilisation de satellite permet de desservir dans de bonnes conditions économiques, des zones où le nombre d'utilisateurs des systèmes cellulaires (et le trafic généré par ces systèmes) par kilomètre carré est relativement faible, de sorte que les frais fixes des stations de base de Terre par utilisateur ou par minute de trafic sont très élevés. Souvent une infrastructure de Terre ne se justifierait pas d'un point de vue commercial et ces zones risqueraient fort bien de rester non desservies s'il n'était pas possible, grâce au satellite, d'étendre la couverture des systèmes cellulaires.

Les économistes font la distinction entre "efficacité" économique et "équité"; le premier terme renvoie aux avantages généraux que ces systèmes apportent à l'économie et le second au fait de savoir si les avantages profitent au plus grand nombre et sont équitablement répartis. L'exemple de l'extension des systèmes cellulaires illustre le potentiel qu'offrent les systèmes "LEO" à ces deux égards.

Les avantages économiques des systèmes cellulaires ne sont plus à démontrer. Les utilisateurs "votent avec leur pied", en masse et, tels des moutons de Panurge, adoptent le service cellulaire dès qu'il est disponible. De nouvelles catégories d'utilisateurs apparaissent avec le temps: les utilisateurs professionnels sont rejoints, par exemple, par ceux qui utiliseront le téléphone cellulaire dans leur vie de tous les jours.

L'extension des systèmes cellulaires grâce au satellite accroît les avantages de trois façons:

• En faisant en sorte qu'un plus grand nombre de personnes dans un plus grand nombre d'endroits a accès au service cellulaire.
• En éliminant les "trous" de couverture dans des zones qui sont desservies en partie par l'infrastructure de Terre.
• En faisant baisser l'investissement initial pour la fourniture du service cellulaire dans des zones isolées caractérisées par une faible densité d'abonnés, de sorte que la viabilité commerciale "à valeur ajoutée" de l'opérateur cellulaire - et par conséquent sa contribution au PIB - augmentent.

Faire bénéficier du cellulaire la population de toutes les villes et de tous les villages d'un pays en développement d'ici l'an 2001 par exemple, et pas uniquement les 50% qui pourraient être desservis par l'infrastructure cellulaire de Terre, et le faire de façon rentable, représente manifestement un gain d'efficacité économique. C'est aussi équitable puisque les zones rurales sont moins isolées.

On pourrait appliquer le même raisonnement (si on en avait la place) pour de nombreuses autres applications de services spécifiques, qu'il s'agisse de la gestion de flottes de camions ou de voyageurs commerciaux internationaux.

Ces systèmes offrent des avantages non seulement aux utilisateurs des télécommunications, mais aussi aux opérateurs de télécommunication en place dans les différents pays. En effet, tout comme les systèmes cellulaires, les nouveaux systèmes mondiaux à satellites vont, pour les mêmes raisons, générer des gains nets de trafic et de recettes importants pour le réseau téléphonique public commuté (RTPC). Le nombre d'appels lancés depuis un téléphone cellulaire et à destination d'un autre téléphone cellulaire est très faible (nettement moins de 5%) plus de 95% empruntent en effet le RTPC, ce qui représente une source de recettes d'interconnexion pour l'opérateur de ce réseau. Ces appels, dans leur grande majorité, sont des appels nouveaux ("trafic généré") qui n'étaient pas acheminés sur le RTPC avant la mise en service du réseau cellulaire et qui ont été lancés parce que le service cellulaire était disponible et pratique. Il en ira de même pour l'extension des systèmes cellulaires et d'autres applications des nouveaux systèmes à satellites.

Dans une large mesure, le débat sur le "détournement" n'a pas lieu d'être, tant pour les systèmes mobiles mondiaux de communications personnelles par satellite, que pour les systèmes cellulaires de Terre. Certes, certains appels seront détournés du RTPC mais ce phénomène sera largement compensé par le trafic généré et les nouvelles recettes d'interconnexion.

MAXIMALISER LES AVANTAGES

Comment les décideurs nationaux peuvent-ils faire en sorte que les avantages potentiels soient pleinement réalisés et bénéficient au plus grand nombre? Il est vrai que la situation varie d'un pays à l'autre mais plusieurs mesures de caractère général peuvent être recommandées:

• Les pouvoirs publics devraient permettre une concurrence vive et équitable entre les opérateurs de systèmes mobiles mondiaux à satellites en adoptant une politique non discriminatoire pour ce qui est des autorisations d'exploitation des services et des installations quelle que soit la répartition du capital pour ces systèmes ou leur pays d'origine (dans la pratique le capital de tous les systèmes est en effet international et largement diversifié). La non-discrimination devrait s'étendre à la gestion du spectre des fréquences radioélectriques et à l'octroi de licences d'exploitation pour les systèmes de radiocommunication. Les opérateurs de systèmes à satellites, devant faire face à la concurrence et à des frais fixes élevés, seront ainsi très motivés pour trouver les moyens d'utiliser à 100% leur capacité tout au long de la journée et dans le monde entier. Les applications novatrices seront ainsi encouragées et les tarifs seront fixés avec une certaine souplesse. Ces deux facteurs permettront de multiples avantages qu'offrent les services par satellite: les opérateurs et leurs partenaires nationaux chercheront à atteindre tous les utilisateurs potentiels depuis les entreprises de camionnage jusqu'aux organismes humanitaires et aux flottilles de pêche en passant par les exportateurs-importateurs de produits agricoles.

• La réglementation devrait être légère, le responsable n'intervenant qu'en cas de nécessité pour garantir un régime de concurrence équitable ou pour remédier à d'éventuels dysfonctionnements du marché, ce qui minimisera les coûts et la complexité pour les gouvernements ainsi que les coûts et les risques pour chaque opérateur de système à satellites et ses partenaires nationaux. Les systèmes mondiaux à satellites supposent de gros investissements payables d'avance et comportent des risques importants; il ne serait pas sage de cumuler les risques et de décourager l'investissement en créant des obligations et des contraintes réglementaires là où une concurrence commerciale vive garantira la réalisation des objectifs nationaux.

• Les pouvoirs publics devraient encourager la mise en place de modalités d'interconnexion équitables dans les deux sens, entre le RTPC et les nouveaux systèmes, les taxes d'interconnexion étant raisonnables par rapport aux coûts. Ainsi, le prix des services à satellite est abordable, ce qui bénéficie à tous les utilisateurs du téléphone, qui pourront appeler des terminaux satellites (y compris des téléphones cellulaires bimodes) pour un prix raisonnable. De même, il est souhaitable de conclure des accords de mobilité entre opérateurs de systèmes mobiles mondiaux à satellites et opérateurs de systèmes cellulaires de Terre donnant aux utilisateurs des systèmes cellulaires la possibilité de pouvoir utiliser un téléphone bimode leur permettant de faire acheminer leurs communications par le satellite lorsqu'il n'existe pas de moyens de Terre. Ces utilisateurs ne seront pas tous des voyageurs internationaux: beaucoup d'autres auront besoin de ce type de service de façon épisodique, par exemple lorsqu'ils se trouvent dans des zones rurales. Avec une "réglementation légère" il sera en général possible et il devrait être possible d'arriver à conclure des accords d'interconnexion et de mobilité par le biais de négociations commerciales. Les responsables de la réglementation peuvent et devraient oeuvrer en ce sens mais auront peut-être parfois à intervenir s'il est impossible d'arriver à un accord.

• Les pouvoirs publics peuvent faciliter la création d'un marché mondial pour les terminaux d'utilisateur (ce qui fera baisser leur prix) et maximaliser leur utilité en:
• délivrant des "autorisations globales" ou "des autorisations collectives" pour les différentes catégories de terminaux, sur la base d'une "homologation" technique plutôt que d'exiger des licences pour les différents terminaux;
• recherchant une convergence des "homologations" entre les responsables de la réglementation dans les différents pays afin que, dans la mesure du possible, les mêmes types de terminaux soient homologués dans le monde entier;
• supprimer les droits de douane et les formalités douanières pour les terminaux apportés temporairement dans un pays par des visiteurs.

CONSULTATION ET COOPERATION INTERNATIONALES

Les systèmes mobiles mondiaux à satellites sont par nature internationaux (bien qu'un bon nombre de leurs applications soient nationales ou régionales). Pour parvenir à un déploiement rapide de ces systèmes et maximiser leurs avantages, il faut qu'il y ait une certaine convergence entre les politiques réglementaires des différents pays (comme dans le cas des homologations pour les terminaux). La coopération internationale a donc un rôle important à jouer. La formule préférée à un niveau mondial semble être un processus consultatif informel qui aboutirait à une convergence volontaire des politiques et non la conclusion de nouveaux accords internationaux contraignants.

Cela étant, certains pays poursuivent parfois les mêmes objectifs dans le cadre des négociations du Groupe sur les télécommunications de base (GBT) de l'Organisation mondiale du commerce. L'approche volontariste suivie par le Forum mondial des politiques de télécommunication de l'UIT et celle de l'OMC/GBT doivent être considérées comme distinctes et complémentaires. La première supposera la participation d'un nombre beaucoup plus élevé de pays à un consensus librement consenti alors que la deuxième conduira peut être un groupe important de pays sur la voie de l'ouverture totale des marchés, dans le cadre d'un accord contraignant.

L'UIT s'est mobilisée très tôt pour encourager des consultations informelles. En 1994, le Colloque sur la réglementation, réunion informelle de professionnels tenue sous les auspices de l'UIT (et non organe intergouvernemental) a publié le rapport du Président sur les systèmes GMPCS proposant six points de réflexion aux décideurs nationaux ainsi qu'un rapport préparatoire détaillé. Au cours de discussions ultérieures auxquelles ont participé les gouvernements, les responsables de la réglementation et les opérateurs, un consensus s'est dégagé en faveur de directives d'application volontaire susceptibles d'être acceptées par la plupart des responsables de la réglementation dans les différents pays. Ceci est reflété dans le rapport du Secrétaire général au Forum de l'UIT. Il n'est jamais facile de forger un tel consensus mais il ne fait aucun doute qu'il est possible de renforcer la coopération internationale dans l'intérêt des utilisateurs de télécommunication, des opérateurs de systèmes de télécommunication et plus généralement dans l'intérêt de tous les pays du monde.

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