Reportage N° 4

GMPCS: LE DILEMME REGLEMENTAIRE

Cet article est le dernier d'une série de quatre articles consacrés aux Systèmes mobiles mondiaux de communications personnelles par satellite (GMPCS). Il a été rédigé de façon à coïncider avec le prochain Forum mondial des politiques de télécommunication organisé par l'UIT, qui se tiendra à Genève du 21 au 23 octobre.

Cet article donne une vue d'ensemble des principales questions réglementaires qui doivent être réglées avant que l'on puisse procéder avec succès à la mise en oeuvre des services GMPCS en vraie grandeur.


Les nouveaux systèmes mobiles à satellite (SMS), dont on prévoit la mise en exploitation au cours des cinq prochaines années, sont auréolés de la promesse d'une gamme de nouveaux services séduisants; par exemple des communications téléphoniques internationales directes à destination de presque tous les endroits du monde au moyen de combinés mobiles portatifs. Mais ces systèmes, dits GMPCS ou plus souvent (quoique parfois incorrectement) "à satellites super ou mini LEO", seront également assortis d'une myriade de complexes problèmes politiques, économiques et réglementaires.

C'est pourquoi l'Union internationale des télécommunications (UIT) a organisé à Genève, au cours de ce mois d'octobre, un nouveau colloque appelé Forum mondial des politiques de télécommunication. Cette manifestation est ouverte, non seulement aux 186 États Membres de l'UIT, mais aux Membres de ses Secteurs, qui comptent environ 400 entreprises privées, ainsi qu'aux organisations d'enseignement supérieur et de recherche dans le domaine des télécommunications, aux médias et au grand public.

Le Forum durera trois jours, du 21 au 23 octobre. Il sera axé sur les problèmes de politique et de réglementation (plutôt que sur les questions techniques) posés par le lancement proposé de ces nouveaux systèmes GMPCS. Une séance d'information spéciale sera également organisée dans la journée du dimanche précédant l'ouverture de la réunion, afin de donner des renseignements sur les caractéristiques et services proposés par les divers systèmes GMPCS et afin d'inciter à un échange de vues entre opérateurs de systèmes et réglementeurs gouvernementaux au sujet des aspects concrets de la mise en oeuvre de ces systèmes.

Bien que l'UIT soit optimiste quant à l'issue favorable de ce Forum, il y aura certainement beaucoup de débats, très animés et accompagnés d'énergiques manoeuvres de couloir de la part d'opérateurs candidats. Les principaux acteurs sur le marché des SMS, ayant consacré beaucoup de temps et d'énergie à la conception et au financement de leurs systèmes, tiendront certainement à lever les obstacles qui empêchent leurs satellites de commencer à offrir des services à un aussi grand nombre d'utilisateurs que possible, dès que possible.

Bien qu'il reste à résoudre quelques problèmes techniques dans ce qui nécessite, il ne faut pas l'oublier, des constellations de satellites extrêmement complexes, ce sont les questions de concession et de réglementation qui continuent à représenter les plus grosses pierres d'achoppement pour les opérateurs de SMS. Les questions de réglementation, les concessions ou licences pour l'exploitation des services, pour l'emploi des équipements et pour l'utilisation du spectre des fréquences radioélectriques, ainsi que les problèmes d'interconnexion, de facturation commerciale, de partage du chiffre d'affaires, de contournement des exploitants locaux et de taxes de répartition internationales ne sont que quelques-uns parmi les importants sujets dont le Forum sera saisi au cours de sa session de trois jours.

VERS UNE REGLEMENTATION MONDIALE?

A ce jour, le rôle des organismes de réglementation en télécommunication est resté confiné aux marchés nationaux. Dans le cadre du processus de libéralisation des marchés, de nombreux gouvernements ont mis en place de tels organismes de réglementation, lesquels ont généralement donné de bons résultats. Le rôle d'un réglementeur est celui d'un arbitre impartial, dont le mandat est de faire en sorte que l'on atteigne les objectifs gouvernementaux en matière de politique des télécommunications, que la concurrence soit loyale et que les intérêts des consommateurs soient protégés.

La réglementation est souhaitable pour inciter à une saine émulation entre opérateurs rivaux et pour protéger les intérêts des consommateurs de services de télécommunication. Ce qui cependant reste à préciser, c'est la façon dont on pourra réglementer au mieux les systèmes mondiaux privés, qui fournissent des services de bout en bout dans de nombreux pays. Il n'existe au départ aucune organisation internationale qui puisse remplir cette fonction: même l'Union internationale des télécommunications - le seul organisme mondial réellement représentatif dans le domaine des télécommunications - ne sera pas en mesure de résoudre ce problème car elle n'en a ni les ressources ni les pouvoirs supranationaux.

Certains observateurs du milieu industriel ont proposé la création d'une organisation internationale de réglementation des réseaux à satellite. Mais cette solution paraît peu praticable. Tout d'abord, il faudrait rédiger un corps de règles d'acceptation générale sur les réseaux à satellite, car un tel ensemble n'existe pas actuellement. En deuxième lieu, il faudrait établir un conseil international représentatif - mais aux frais de qui? Le financement par l'industrie ne semble pas pouvoir être retenu car un organisme de réglementation efficace doit être considéré comme tout à fait impartial. Et surtout, il y a sans doute le fait que les gouvernements ne sont pas désireux d'abandonner leurs droits de souveraineté.

La solution la plus probable de ce problème de réglementation pourrait prendre la forme d'une harmonisation de points de vue nationaux par consensus général, avec un certain degré d'autoréglementation de la part de l'industrie. C'est un fait que ce système fonctionne assez bien dans d'autres industries, comme la radiodiffusion et la publicité. Le marché des télécommunications est cependant très variable et très concurrentiel. Les pays qui ont libéralisé leur marché national sans instaurer d'organisme de réglementation, la Nouvelle-Zélande par exemple, ont fréquemment vu leurs tribunaux s'engorger rapidement sous une avalanche de plaintes pour pratiques déloyales.

CONCESSION D'EXPLOITATION

Le problème des concessions d'exploitation, quant à lui, pourrait se révéler comme la plus grande source de migraines pour les candidats opérateurs de systèmes GMPCS. Il n'existe actuellement aucun mécanisme permettant d'accorder une concession mondiale pour de tels services. Autrefois, les exploitants obtenaient des concessions d'exploitation pays par pays, en passant par leurs gouvernements respectifs. Il paraît probable que ce système va continuer à fonctionner, du moins dans l'avenir prévisible.

L'on se préoccupe toutefois du fait que, dans chaque pays, l'infrastructure et le coût de longues négociations de concession dans chaque pays d'exploitation ont toutes les chances de bloquer la mise en oeuvre des nouveaux systèmes à satellites. Lors du colloque TELECOM 95, l'année dernière, un orateur d'Iridium a fait valoir que s'il fallait que tous les pays Membres de l'UIT concluent des accords de concession entre eux, cela aboutirait à plus de 16 000 accords bilatéraux. De même, on a rappelé que Globalstar avait déclaré que la mise en place des concessions d'exploitation pour son système constituerait à elle seule la plus grande tâche que cette compagnie aurait à accomplir. Si l'on considère que cela met le fardeau de l'obtention des concessions à un niveau plus élevé que la conception, le lancement et l'exploitation d'une grande constellation de satellites mobiles, on commence à avoir une idée des problèmes soulevés.

La question des concessions se complique encore si l'on tient compte du fait que la question ne se résume pas seulement à octroyer une concession d'exploitation. Étant donné que chaque pays gère ses propres attributions dans le spectre des fréquences radioélectriques, chaque administration doit également approuver les assignations de fréquences aux nouveaux services. Très souvent, cela peut entraîner un remaniement des assignations aux services existants, qui doivent sortir de la bande qui leur était affectée pour faire place au service GMPCS. Cela peut avoir des conséquences de grande portée pour des équipements installés sur le territoire d'un pays donné.

Un problème associé au précédent est celui des homologations. Actuellement, chaque pays accorde le droit d'exploiter des équipements de télécommunication dans son propre environnement de communications. Si des combinés téléphoniques et d'autres équipements étaient homologués à titre mondial, en résulterait-il des brouillages avec d'autres équipements et/ou services situés dans d'autres pays? Et que dire des problèmes de sécurité des équipements? Certains pays ont leurs propres normes de sécurité, ce qui peut empêcher des opérateurs d'adapter leurs combinés aux réglementations d'un certain nombre de marchés différents. Comment déterminer au niveau international une norme de fonctionnement sûr?

Ce problème trouvera peut-être sa meilleure solution dans l'établissement, par consensus international, d'un ensemble de normes agréées pour l'exploitation et l'équipement des GMPCS, qui permettrait aux pays de passer des accords "de reconnaissance mutuelle". De cette façon, les équipements fabriqués dans un pays selon ces normes pourraient être homologués pour fonctionner dans les autres pays sans devoir subir des essais poussés.

CONTOURNEMENT DES RESEAUX LOCAUX

Les administrations des PTT dans les pays en développement s'inquiètent de la capacité de contournement des réseaux téléphoniques publics commutés (RTPC) par les nouveaux exploitants de systèmes GMPCS. Il est vrai que les communications émises par un système GMPCS auront généralement besoin, à un point ou à un autre de leur itinéraire vers leur destination, de s'interconnecter avec le réseau téléphonique fixe ou avec d'autres réseaux cellulaires. Mais il est également possible, dans certains systèmes, que les utilisateurs passent des communications de bout en bout, acheminées directement par satellites GMPCS.

Certains commentateurs ont fait valoir que les opérateurs de systèmes GMPCS chercheraient à contourner les autres réseaux, de façon à pouvoir rafler le coût total des communications sans devoir rembourser d'autres exploitants. Mais ce sont les opérateurs eux-mêmes qui réfutent cela, en faisant observer que l'arrivée des systèmes cellulaires ne s'est pas traduite par un déclin du volume des communications passant par les réseaux téléphoniques fixes de la plupart des pays. Au contraire, déclarent-ils, les nouveaux services ont incité les gens à passer encore plus de communications. Le marché s'est agrandi et tout le monde y a gagné. Il reste à voir si le même modèle vaut pour les nouveaux systèmes et, en attendant que ceux-ci entrent en exploitation, de nombreuses administrations de PTT restent sur le qui-vive. Celles du monde en développement, surtout lorsque leur infrastructure de communication est peu fiable ou limitée, subiraient le coup le plus dur en cas de contournement de réseau. Tout système qui diminue le trafic international (principale source de revenus pour l'expansion et la maintenance d'un réseau national) peut avoir de graves conséquences sur la capacité de ces pays à exploiter leurs propres réseaux.

TAXES DE REPARTITION INTERNATIONALES

Le système des taxes de répartition internationales est un mécanisme agréé au niveau mondial qui constitue le cadre à l'intérieur duquel les exploitants s'entendent sur ce qu'ils doivent rembourser à d'autres exploitants pour la prise en charge de leur trafic vers d'autres pays. Par exemple, si vous deviez faire appel à Telstra en Australie pour appeler une amie à Paris, la communication transiterait vers l'Europe par le propre réseau de Telstra, puis par câble optique ou par satellite géostationnaire, pour finalement aboutir à un terminal desservi par France Télécom. Telstra est dans l'obligation de rembourser France Télécom ainsi que tout autre exploitant interconnecté qui pourrait avoir été mis à contribution en chemin, du montant correspondant au transport partiel de la communication. Ce remboursement est, dans le milieu des télécommunications, appelé règlement du compte ou relevé de liquidation.

Est-ce que les services GMPCS seront régis par le même corps de règles? Récemment, certains opérateurs de systèmes GMPCS ont soumis une pétition à la FCC (États-Unis d'Amérique) pour se faire exempter du régime accepté des taxes de répartition. Les relevés de liquidation continueront presque certainement à être honorés, à un tarif négocié entre commerçants. Mais quelle en sera la conséquence pour les opérateurs de réseaux fixes et de réseaux cellulaires: tomberont-ils de Charybde en Scylla?

DEFIS ET OPPORTUNITES

Le tableau brossé ci-dessus ne fait qu'effleurer les nombreux et complexes problèmes que les opérateurs, tout comme les gouvernements, vont sans doute devoir affronter pour mettre en oeuvre les services GMPCS. Le Forum mondial des politiques de télécommunication organisé par l'UIT adoptera une attitude neutre, avec l'espoir d'un accord généralisé sur un ensemble de principes permettant à l'industrie d'aller de l'avant.

Les décisions du Forum, quelles qu'elles puissent être, n'auront force de loi ni auprès des opérateurs ni auprès des administrations ni, en l'occurrence, auprès des constructeurs qui produiront les équipements pour ces systèmes. On espère plutôt que les gouvernements et les industries coopéreront pour faciliter la transition vers un environnement mobile mondial. Les candidats opérateurs sont très pressés de mettre en scène la pièce, pour ce qui est de leur politique commerciale. Ils sont nombreux à promettre la fourniture de leurs services dans les deux ou trois années qui viennent. Ils ne veulent pas, en se faisant enliser dans des détails d'ordre juridique, compromettre leurs énormes investissements et leurs durs travaux. Malgré ces sujets de préoccupation, la technique des systèmes GMPCS peut certainement offrir de nombreux avantages. La découverte de solutions aux problèmes décrits ci-dessus pourrait bien, un jour ou l'autre, nécessiter une révision complète des méthodes traditionnelles.

Le Forum, dans ce cas, pourrait dégager un certain consensus entre gouvernements et industries sur les questions fondamentales. Il pourrait éloigner les craintes et résoudre les vrais problèmes, avant que l'impulsion soit affaiblie. S'il réussit, il ouvrira la voie au déploiement et au développement des systèmes de communication les plus évolués que le monde ait jamais entrevus: les systèmes que nous utiliserons pour entrer dans le XXIe siècle.

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