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En este quinto y último módulo del curso los estudiantes se familiarizarán con los entornos reglamentarios nacionales e internacionales de las telecomunicaciones. Se presentarán las funciones de las autoridades respectivas, así como los instrumentos reglamentarios internacionales aplicables a las telecomunicaciones utilizadas para la ayuda de emergencia y las operaciones de socorro en situaciones de catástrofe. Un capítulo final resumirá el contenido de los cinco módulos.
Controlar las telecomunicaciones significa ejercer una cierta influencia en la sociedad. Durante mucho tiempo, el monopolio absoluto de las telecomunicaciones ha sido la norma general en prácticamente todos los países. Autoridades gubernamentales siguen concediendo licencias en países donde el control de algunos sectores de las telecomunicaciones se ha delegado en empresas privadas. [ejemplos 5.1.a] [ejemplos 5.1.b]
Por otra parte, la prestación de servicios de telecomunicaciones es una actividad que a su vez genera ingresos. Un monopolio no solamente proporciona a los poderes públicos una fuente constante de ingresos, sino que además les facilita los medios para garantizar a la población el acceso a unos servicios asequibles. Hasta en países donde los servicios de telecomunicaciones han sido liberalizados o privatizados, los gobiernos necesitan mantener el control sobre los aspectos económicos de esos servicios.
Pueden plantearse problemas concretos cuando los equipos de socorro de un país son enviados a otro para prestar una ayuda internacional.
Por motivos bien concretos, es necesaria una reglamentación de las telecomunicaciones, pues el espectro de frecuencias es un recurso limitado que comparte toda la humanidad. Desde la época de los primeros enlaces telegráficos transfronterizos hubo que establecer acuerdos internacionales sobre los servicios y elaborar normas. En 1865, 20 Estados Miembros fundadores crearon la Unión Telegráfica Internacional. Con la invención de la comunicación inalámbrica, las actividades de la Unión se ampliaron para incluir la reglamentación del uso del espectro de frecuencias, un recurso limitado que comparte toda la humanidad.
En 1932, la Unión Telegráfica Internacional cambió su nombre por el de Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT). Hoy en día, una Secretaría General y tres Sectores (los de Radiocomunicaciones, Normalización y Desarrollo) trabajan con y para 189 Estados Miembros y un grupo numeroso de "Miembros de Sector", además de una serie de organizaciones y de empresas privadas interesadas en las telecomunicaciones.
La UIT es una organización internacional y no supranacional. Los Reglamentos tienen carácter de tratados internacionales; para que sean obligatorios para los Estados Miembros, tienen que ser aprobados por las conferencias competentes. La UIT celebra periódicamente estas conferencias para cada Sector, y su órgano supremo, la Conferencia de Plenipotenciarios, se reúne cada cuatro años. La UIT es un organismo especializado de las Naciones Unidas. En un capítulo posterior, examinaremos ciertos tratados que han sido adoptados y otros instrumentos reglamentarios internacionales.
En todos los países, una autoridad de reglamentación, en general el Ministerio de Telecomunicaciones, o un organismo nacional de telecomunicaciones establecido por dicho Ministerio, se encarga de reglamentar todas las cuestiones vinculadas a las telecomunicaciones. Ello se realiza en el marco de una legislación nacional de telecomunicaciones, y de una serie de decretos u ordenanzas procedentes de ella. Otras instituciones nacionales también participan en este proceso, como, por ejemplo, los Ministerios de Finanzas (que se encarga de regular el precio de las telecomunicaciones), Economía (reglamenta los aspectos comerciales de las licencias otorgadas a los proveedores de servicios) o del Interior (encargado de los aspectos sobre la seguridad nacional).
Todos los operadores de equipos de telecomunicaciones (o cualquier otra clase de servicios públicos de telecomunicaciones, como las redes telefónicas) necesitan una licencia concedida al menos por uno de los organismos citados más arriba. Sólo algunos tipos de equipos están exentos de este requisito. En muchos países esto ocurre con instalaciones que utilizan muy baja potencia y que funcionan con frecuencias destinadas para fines específicos. Ejemplos de estos equipos son, por un lado, los mandos a distancia para aeromodelos o para abrir puertas de cocheras, por otro, las redes de área local inalámbricas que conectan ordenadores personales y ordenadores portátiles. En las redes públicas, el usuario de un dispositivo radioeléctrico no suele necesitar una licencia. La licencia del proveedor del servicio otorgada por las autoridades competentes cubre la utilización de un teléfono móvil. [ejemplo 5.3.a]
Cuando en una operación de socorro ante una emergencia o una catástrofe de graves consecuencias, los especialistas extranjeros de la ayuda internacional necesitan utilizar un equipo de radiocomunicaciones, están en todo caso sujetos al reglamento nacional del país anfitrión. Los países vecinos han concertado acuerdos bilaterales o multilaterales que facilitan la ayuda mutua en situaciones de emergencia. Por ejemplo, una zona industrial cercana a una gran ciudad situada en la frontera entre dos países constituye un peligro potencial. Para facilitar una respuesta inmediata e impedir cualquier obstáculo en el uso de las telecomunicaciones de emergencia, esos países deben aceptar de mutuo acuerdo sus respectivas licencias nacionales para los equipos de radiocomunicaciones. Cuando la ayuda internacional es suministrada por equipos de socorro de un país con el que no se ha concertado ningún acuerdo bilateral o regional, se aplica un tratado internacional, el "Convenio de Tampere", que examinaremos en el capítulo siguiente dentro del marco jurídico internacional. [ejemplo 5.3.b]
En la mayoría de los casos, las telecomunicaciones utilizan equipos de radiocomunicaciones. El Reglamento de Radiocomunicaciones (RR), un tratado internacional vinculante adoptado y modificado numerosas veces en las diferentes Conferencias Mundiales de Radiocomunicaciones (CMR), celebradas por la UIT cada cuatro años, es el instrumento más importante para nuestros trabajos. El Reglamento de Radiocomunicaciones define los distintos servicios de radiocomunicaciones y atribuye partes del espectro de radiofrecuencias, conocidas como "bandas de frecuencias" a cada servicio. Habida cuenta de las diferentes necesidades de las distintas regiones, la UIT ha dividido al mundo en tres Regiones, a saber: la Región 1 da cobertura a Europa, África y las zonas septentrionales de Asia; la Región 2, las Américas, y la Región 3, las zonas meridionales de Asia, Australia y Oceanía. Se establecen prioridades si dos o más servicios han de compartir una banda de frecuencias; en algunos casos, la misma banda se atribuye a un usuario distinto de cada Región. En las notas a pie de página del RR se indican las excepciones que algunos países podrían haber solicitado, y que una CMR ha aprobado. [anexo 5.4.a] [anexo 5.4.b]
Dentro del marco internacional establecido por la UIT, las instituciones regionales garantizan la cooperación entre los gobiernos sobre asuntos de mutuo interés para la Región como, por ejemplo, la normalización de las telecomunicaciones de emergencia. [ejemplo 5.4]
En 1991, la ONU celebró en Ginebra una conferencia internacional sobre telecomunicaciones de emergencia. Se llegó en ella a la conclusión de que, aunque se disponía de muchos instrumentos modernos, las barreras reglamentarias dificultaban a menudo su utilización a la hora de prestar asistencia internacional. En 1992, se celebró otra conferencia en Finlandia con objeto de estudiar este problema específico. Se aprobó una declaración que recibió el nombre del lugar donde se celebró la conferencia, es decir, la "Declaración de Tampere". Al haber sido redactada por expertos, ese documento no tiene carácter vinculante pero, gracias a él, se iniciaron los trabajos que dieron lugar a la elaboración de un tratado internacional. En 1998, una conferencia intergubernamental celebrada conjuntamente por la ONU y la UIT aprobó el "Convenio de Tampere sobre el suministro de recursos de telecomunicaciones para la mitigación de catástrofes y las operaciones de socorro en caso de catástrofe", conocido como el "Convenio de Tampere". Tras su ratificación por el número necesario de Estados, este tratado entró en vigor a principios de 2005.
En el marco de este convenio se pide a las autoridades nacionales encargadas de la reglamentación que faciliten la utilización de equipos de telecomunicaciones, así como el establecimiento de redes no públicas para la prevención, preparación y respuesta ante las catástrofes. Los Estados parte del Convenio convienen en autorizar la importación temporal de equipos de comunicación de emergencia, suspender los requisitos exigidos para la concesión de licencias y los cánones que derivan de ellas y otorgar ciertas prerrogativas a los operadores de dichos equipos. Por primera vez, un tratado internacional no sólo concede expresamente prerrogativas al personal de organizaciones internacionales, como las Naciones Unidas y sus organismos especializados, sino también a entidades no estatales, como las organizaciones no gubernamentales (las ONG), o empresas del sector privado que participan en las correspondientes actividades.
Formar parte del presente Convenio representa para los Estados dos ventajas: si uno de ellos se ve afectado por una catástrofe recibirá rápidamente la debida asistencia, y aquellos que la suministran, podrán hacerlo sin demoras por motivos administrativos.
Como todos los tratados internacionales, el Convenio de Tampere no es en realidad vinculante. En cambio, su aplicación no solamente se limita a los países que lo han ratificado o han adherido a él de otra manera. Es práctica común hacer simplemente alusión a las estipulaciones del Convenio en los artículos o párrafos respectivos de los acuerdos bilaterales o multilaterales sobre la asistencia humanitaria internacional. Cualquier Estado puede aplicar el Convenio de esta forma. Resulta con todo importante que el mayor número posible de países adhiera al Convenio, y corresponde a todos los colaboradores en las tareas de ayuda humanitaria alentar a las autoridades públicas a hacerlo.
Se puede disponer del texto completo del presente Convenio en los seis idiomas oficiales de las Naciones Unidas en www.reliefweb.int/telecoms/tampere/index.html. Este sitio, al igual que otros enumerados en el Capítulo 5.8, facilita más información sobre el Tratado, acompañado de ciertas directrices para el fomento y la aplicación del mismo. [anexo 5.5]
Además del Reglamento de Radiocomunicaciones y del Convenio de Tampere, las Comisiones de Estudio de la UIT y algunas conferencias de todos los Sectores de este organismo han aprobado Resoluciones y Recomendaciones respecto a las telecomunicaciones de emergencia. Algunos de estos documentos secundan los objetivos del Convenio, mientras que otros reclaman una aplicación favorable de las disposiciones estipuladas en el RR y en otros documentos jurídicos en las operaciones de socorro en situaciones de emergencia y de catástrofe.
En la Recomendación 12[1] (la Conferencia Mundial de Desarrollo de las Telecomunicaciones, Estambul, 2002), se solicita la consideración de las necesidades de telecomunicaciones en situaciones de catástrofe en todas las actividades de desarrollo de las telecomunicaciones. En ella se invita a las administraciones de los gobiernos a que, al crear redes públicas, tengan debidamente en cuenta que deben reunir las capacidades necesarias para servir de apoyo en situaciones de emergencia. También les solicita que velen por que las necesidades de telecomunicaciones en situaciones de emergencia se tengan en cuenta en todos los reglamentos nacionales.
La Recomendación 12 de la UIT puede, por lo tanto, ayudar a aquellos que intervienen en operaciones de socorro ante catástrofes o emergencias, garantizándoles que se tienen convenientemente en cuenta sus necesidades en todas las etapas del proceso de desarrollo de las telecomunicaciones.
En la Resolución 36 (modificada por la Conferencia de Plenipotenciarios de la UIT de Marrakech en 2002), se insta a todos los Estados Miembros de la UIT que no lo hayan hecho, a adherirse al Convenio de Tampere, adoptar todas las medidas necesarias para su completa puesta en funcionamiento y aplicación.
Las autoridades nacionales únicamente podrán aplicar un tratado internacional si incorporan sus respectivas estipulaciones en las leyes y decretos que rigen sus acciones. Los oficiales de aduanas o funcionarios de telecomunicaciones no podrán facilitar la importación y utilización del equipo de telecomunicaciones de emergencia, a menos que la legislación nacional aplicable así se lo estipule y autorice.
En la Recomendación E.106 (Comisión de Estudio 2 del Sector de la Normalización de la UIT, 2003) se definen las normas para el establecimiento de un plan de preferencias para el tráfico en las redes públicas relacionadas con las operaciones de socorro. Esta Recomendación extremadamente técnica es importante para todos los operadores de redes nacionales e internacionales, pues sólo la prioridad de un extremo al otro puede en realidad facilitar la utilización de redes públicas en situaciones de emergencia. Un mensaje de este tipo debe "llevar una bandera" que indique su carácter privilegiado.
En la Recomendación M.1637 (Comisión de Estudio 8 del Sector de Radiocomunicaciones, 2003) recomienda medidas para facilitar la circulación mundial transfronteriza de equipos de radiocomunicaciones en las operaciones de socorro llevadas a cabo en situaciones de emergencia.
Pueden consultarse este y otros documentos
pertinentes en los sitios web del
UIT‑D, UIT‑R y UIT‑T:
www.itu.int/ITU‑D/emergencytelecoms/index.html
Cualquiera puede verse confrontado a una situación de emergencia en todo momento. Cuanto mejor estemos preparados, mayor será nuestra capacidad para ayudar a los demás y a nosotros mismos. Debemos utilizar todos los conocimientos adquiridos en interés de la sociedad.
Las nuevas tecnologías pueden servir de mucho a la hora de identificar los riesgos o reducir la vulnerabilidad. Solamente aquellos que conozcan su existencia sabrán utilizarlas cuando sea necesario.
La primera posibilidad de poner en marcha las telecomunicaciones en actividades relacionadas con situaciones de emergencia y de catástrofe se plantea generalmente en la elaboración de un plan de emergencia. Teniendo presente el factor de multiplicación, puesto que cualquier miembro de la comunidad local recibe un mensaje de alerta, se deben tener en cuenta los sistemas de comunicación existentes y sus capacidades. El valor que adquieran tales redes, principalmente públicas, ya sea por medio de la utilización completa de las prestaciones reales del sistema o de una extensión de sus capacidades, puede resumirse sencillamente en una cuestión de vida o muerte para muchos habitantes.
Cuando se elabora un concepto de alerta de emergencia, es fundamental considerar el papel de todos los miembros de la sociedad. ¿Con qué usuario de una red es posible ponerse en contacto, y qué medios hay para una rápida difusión del aviso de alerta? Se suele avisar primero a las mujeres y a los niños. Es el cometido de los colegios y de las autoridades locales informar a todos los particulares del significado de una alerta y de los medios disponibles para alertar a los demás. De todas formas una alerta inmediata siempre es útil, pero sólo si se definen claramente las medidas que deben adoptarse al recibirla. Alertar al público de un riesgo no tiene ningún sentido a menos que la comunidad en cuestión esté preparada para tomar las medidas preventivas adecuadas. [ejemplo 5.7.a]
La preparación de las operaciones de socorro incluye en primer lugar a quienes pueden intervenir, ya sean especialistas o voluntarios. Al diseñar redes especializadas en telecomunicaciones de emergencia, es de vital importancia saber qué se puede esperar de la tecnología y cuáles son los límites de los distintos sistemas. Su viabilidad, no solamente cuando están en reserva, sino también en todas las etapas posteriores de una emergencia, será decisiva para determinar su verdadera utilidad. Viabilidad significa no sólo la conveniente adaptación a las tareas desde el punto de vista técnico sino también el conocimiento de su existencia y la necesidad de una capacitación continua para su utilización. [ejemplo 5.7.b]
Durante las operaciones de socorro propiamente dichas en situaciones de emergencia o de catástrofe, las telecomunicaciones son instrumentos de apoyo para quienes luchan por salvar vidas. De ninguna manera, sin embargo, el uso del equipo de telecomunicaciones debe distraer al profesional de su principal labor de socorro, y esto sólo se puede garantizar mediante el aprendizaje continuo del uso de las prestaciones de comunicación.
La selección de los medios apropiados para las telecomunicaciones de emergencia puede resultar particularmente complicada si se han de pedir los equipos al extranjero. En una operación de socorro, un especialista en telecomunicaciones debería comprometerse a evaluar las necesidades reales tan pronto como sea posible. [ejemplo 5.7.c]
En la última fase, la transición entre las operaciones de socorro y la rehabilitación del proceso de desarrollo, aparece un nuevo aspecto importante: la utilidad y viabilidad a largo plazo de los medios utilizados. Las redes de telecomunicaciones establecidas como apoyo a una operación de socorro deben seguir siendo disponibles no sólo para su uso en otra posible situación de emergencia futura, sino también como contribución duradera al perfeccionamiento de las telecomunicaciones.
Si aplicamos lo que se ha expuesto en este curso en toda ocasión, estaremos contribuyendo a la más noble de las tareas, la prevención, y, cuando ello no sea posible, al menos al alivio del sufrimiento humano ocasionado por las catástrofes.
Manual sobre telecomunicaciones de emergencia en los países de desarrollo, del UIT‑D, 2ª edición, 2005, disponible en el Servicio de Publicaciones de la UIT: www.itu.int/publications/folderdetails.aspx?lang=e&folder=D-HDB-HET-2004&menu=categories.
Where There is No Telephone, de John G. Corbett, edición revisada, 1997, versión electrónica gratuita en www.reliefweb.int/library/wtint/toc.html.
Disaster Communications, de Mark Wood, Disaster Relief Communications Foundation. Primera edición, junio de 1996, versión electrónica gratuita en www.reliefweb.int/library/dc1/dcc1.html.
Emergency Communications Handbook, American Radio Relay League (ARRL), 2005, disponible en las publicaciones de la ARRL en www.arrl.org/catalog/?category=Public+Service&words=
Radio Resource International, publicación trimestral, suscripción gratuita en www.radioresources.com.
Más enlaces con información completa:
Información general, especialmente bibliografías comentadas y un gran número de
enlaces en
www.reliefweb.int/telecoms/training/index.html.
On the role of Early Warning in Emergency Preparedness, descarga gratuita de un ejemplo de plan nacional de preparación ante una emergencia, en www.undp.org.in/UNDMT/Early%20Warning%20Systeme%20&%20Community%20Preparedness.pdf.
Training Courses on Emergency Telecommunications in the Amateur Radio Service, sobre temas generales y técnicos, disponible en el Programa de Educación Continua y Certificación de la American Radio Relay League (ARRL); para más información, véase www.arrl.org/cce/courses.html#ec001.
[1] El contenido de la Recomendación 12 (Estambul 2002) ha sido integrado en la Resolución 14 (rev. Doha 2006). La Recomendación 12 ha sido suprimida.
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