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RÉFORMER L'UIT: Avec la convergence, de nombreux acteurs "extérieurs" viennent opérer dans le domaine des télécommunications: leur culture d'entreprises, leurs attentes quant au rôle, aux activités et aux services de l'UIT sont très différentes de ceux des entités traditionnelles des télécommunications qui jusqu'ici formaient l'Union. Par ailleurs, la culture de ces entités traditionnelles est en pleine évolution du fait de la concurrence mondiale. Ainsi, l'UIT doit faire face à un dilemme: elle est et restera une organisation intergouvernementale, mais, dans un environnement marqué par la déréglementation, les pouvoirs publics abandonnent peu à peu leur rôle d'opérateur de services de télécommunications pour céder la place au secteur privé. Cette évolution n'est pas encore pleinement prise en compte à l'UIT, et les Etats semblent hésiter à laisser le secteur privé jouer véritablement son rôle. La Conférence de Minneapolis devra faire des progrès sur la question de savoir comment adapter l'UIT aux besoins des Membres, tout en prévoyant ceux de ses nouveaux Membres potentiels, en d'autres termes comment faire en sorte qu'elle reste ou devienne attractive pour l'ensemble du secteur si l'on veut qu'elle continue de jouer un rôle majeur - le tout avec des ressources de plus en plus serrées. Alors que s'ouvre à Minneapolis la 15ème Conférence de plénipotentiaires de l'Union internationale des télécommunications, nombreux sont ceux qui, dans le secteur, attendent d'importantes modifications de la part de la plus ancienne organisation au monde dans le domaine des télécommunications. En tant que principal organe chargé d'élaborer les normes universelles sur lesquelles reposent les réseaux mondiaux de télécommunication, l'UIT a été, pendant la plus grande partie de ses 130 années d'existence, le porte-parole de ses Etats Membres, au nombre desquels figurent aujourd'hui presque tous les pays du monde. Toutefois, étant donné les rapides changements qui ont transformé l'environnement des télécommunications au cours de la dernière décennie, l'UIT oeuvre aujourd'hui dans un nouveau paysage, dans un monde où le rôle de ses membres traditionnels s'est très profondément modifié. Par ailleurs, une multiplicité de nouveaux acteurs venant de divers secteurs - radiodiffusion, techniques de l'information, etc. - constatent progressivement que leurs activités touchent au domaine des télécommunications; ils se tournent donc vers l'UIT pour qu'elle fournisse des directives à l'échelle mondiale sur les normes qui aideront à mettre en place les réseaux à large bande sur lesquels seront fondés, demain, les systèmes de communication. Dans cet environnement en pleine évolution, l'UIT telle qu'on la connaît aujourd'hui est mise au défi de conserver son rôle et de se maintenir à la pointe du développement des télécommunications. Sera-t-elle en mesure de faire peau neuve pour répondre aux besoins de la nouvelle société de l'information? S'épanouira-t-elle ou ira-t-elle vers son déclin? La réponse appartient en grande partie aux 1 500 délégués qui se réuniront au Minneapolis Conference Centre pour quatre semaines de réflexion approfondie et de négociations ardues. C'est, en dernier ressort, de la capacité des délégués à prendre les difficiles décisions qui s'imposent pour modifier fondamentalement les orientations de l'Union et faire d'elle une organisation capable de répondre aux besoins de la société du XXIe siècle que dépendra probablement le sort de l'UIT à l'approche du troisième millénaire. S'il est une Conférence de plénipotentiaires capitale pour l'UIT, c'est bien celle de Minneapolis. ÉVOLUTION DU RÔLE DES MEMBRES L'une des questions les plus épineuses qui doivent être traitées à la Conférence de plénipotentiaires de l'UIT, mise à part celle des élections, concerne la composition de l'organisation, en particulier ce qu'il est convenu d'appeler les droits et obligations des deux catégories de Membres de l'UIT. Quelle est donc la différence entre les Etats Membres de l'UIT et ce que l'on appelle les Membres des Secteurs et quelles sont les enjeux? Lors de sa création, en 1865, l'UIT - connue à l'époque sous le nom d'Union télégraphique internationale - avait pour mission de mettre en oeuvre une série d'accords relativement simples conclus entre un petit nombre de pays sur la façon de procéder pour assurer l'interconnexion de leurs réseaux télégraphiques d'une manière qui leur convienne mutuellement. Ce petit groupe, qui au début comprenait tout juste 20 Etats, a rapidement grandi pour réunir la plupart des pays du monde. Aujourd'hui, l'UIT est fière de compter 188 Etats Membres, des géants économiques - Japon, Etats-Unis - aux pays les plus peuplés de la planète tels que la Chine et l'Inde, en passant par les plus petits pays tels que les îles Marshall, perdues au milieu de l'océan Pacifique. Des fabricants d'équipements, des organisations scientifiques et des exploitants ont participé aux travaux de l'Union dès les premiers jours de son existence - ce qui a permis de mettre à l'essai, en quelque sorte, un grand nombre de nouvelles technologies et de découvertes techniques. Pour ces raisons historiques, l'UIT est pratiquement seule parmi les organisations internationales à pouvoir aujourd'hui encore annoncer fièrement qu'elle regroupe des membres à la fois du secteur public et du secteur privé. En tant qu'organisation fondée sur un traité, elle devait pouvoir s'appuyer sur des Etats pour l'application d'accords internationaux tels que le Règlement des radiocommunications. Mais elle a également largement fait appel à la contribution de ses membres du secteur privé, qui a été de la plus haute importance dans le cadre du processus d'élaboration des normes et dans l'exécution d'études techniques, deux des principaux domaines actuels de responsabilité de l'UIT. Pendant de nombreuses années, l'UIT se composait principalement de pays Membres, et cela pour des raisons bien précises. A quelques notables exceptions près - ainsi de l'élaboration des normes - le produit des travaux de l'UIT se présentait le plus souvent sous la forme d'Actes finals ayant valeur de traités (dont l'application ne peut être assurée que par des Etats). En outre, récemment encore, presque toutes les ressources nationales dans le domaine des télécommunications étaient détenues par des fournisseurs monopolistiques, pour ainsi dire toujours sous contrôle d'Etat. Il n'était donc que juste, semblait-il, que les Etats Membres aient plus de pouvoir au sein des organes de l'Union appelés à prendre des décisions. L'on reconnaissait la contribution que les Membres des Secteurs apportaient à la base technique de l'UIT par leurs travaux au sein des Commissions d'études, mais le droit de voter au sujet des normes qu'ils mettaient au point ne leur était pas accordé. NOUVELLES RÈGLES Aujourd'hui, l'équilibre des forces s'est modifié. Du fait de la privatisation, de la libéralisation et de la déréglementation, les forces vives du domaine des télécommunications ne sont plus les Etats ou leurs organes, mais de nouveaux opérateurs indépendants. Dans bien des cas, le rôle de l'Etat dans la fourniture de services de télécommunication s'est transformé: l'Etat n'est plus fournisseur de services de télécommunication mais assure la réglementation de la fourniture de services de télécommunication par des tiers. Ces nouveaux fournisseurs de services de télécommunication sont déjà nombreux à figurer parmi les Membres des Secteurs de l'UIT. Toutefois, la distinction entre télécommunications, radiodiffusion et informatique continuant de s'estomper en raison du phénomène de convergence, un grand nombre de nouvelles organisations - qui auraient considéré autrefois que leurs travaux étaient fort éloignés de ceux de l'UIT - trouvent avantageux de faire partie de l'Union. Vers le milieu de 1998, on comptait plus de 500 Membres des Secteurs de l'UIT - opérateurs de télécommunication, fabricants d'équipements, associations industrielles, organismes scientifiques et instituts de recherche, de nouveaux acteurs du secteur des techniques de l'information (Hewlett Packard, IBM, Intel, Microsoft, etc.). Des Membres des Secteurs de l'UIT participent au travail de fond mené quotidiennement par l'Union. Ils ont très rapidement contribué aux travaux de l'Organisation en oeuvrant au sein des Commissions d'études et des groupes ad hoc de spécialistes produisant les très importantes normes sur lesquelles reposent les systèmes de télécommunication universels. Sur le marché actuel, déréglementé et de plus en plus libéralisé, des organismes du secteur privé jouent un rôle encore plus décisif en aidant à définir et développer les nouveaux types de réseau qui nous feront entrer dans l'âge de l'information. Mais si le rôle des Membres des Secteurs a fortement évolué au cours de ces vingt dernières années, on ne peut pas en dire autant de leur statut au sein de l'Institution. On estime que les Membres des Secteurs comptent pour plus de 90% de la contribution intellectuelle à l'élaboration des Recommandations de l'UIT: pourtant, ils n'ont pas le pouvoir de les approuver. Ils n'ont pas non plus leur mot à dire dans l'élaboration du programme de travail de l'UIT ni dans la fixation des priorités ni dans le processus de prise de décisions financières de l'Union. Dans le nouveau paysage qu'offre l'industrie des télécommunications à la fin des années 90, nombreux sont ceux qui considèrent que l'UIT n'est plus adaptée à son époque et qu'elle n'a pas su reconnaître officiellement les nouvelles réalités qui ont transformé le monde des télécommunications. Une partie toujours plus importante de l'opinion estime qu'il faut mettre en place un système de financement mieux équilibré dans le cadre duquel les contributions seraient plus conformes aux avantages obtenus. L'industrie reconnaît la nécessité d'une modification du système - mais il apparaît que toute augmentation des responsabilités financières doit absolument s'accompagner d'un gain d'influence sur les activités courantes de l'UIT - ce qui amène à reconnaître que le secteur privé devrait participer plus largement à ces activités. Par exemple, les entreprises souhaiteraient pouvoir approuver les Recommandations à l'élaboration desquelles elles ont si largement participé et qui au bout du compte, ont une incidence directe sur leur activité économique. En outre, elles souhaitent avoir le droit de participer à l'élaboration des ordres du jour et avoir leur mot à dire sur l'orientation future du programme de travail de l'UIT. L'UIT réagit Les Etats Membres de l'UIT n'ont pas été sourds aux demandes des Membres des Secteurs qui souhaitaient voir leurs droits renforcés et ont parfaitement compris que le secteur privé était appelé à jouer un rôle de plus en plus important dans le nouvel environnement des télécommunications. De fait, la Conférence de plénipotentiaires (Kyoto, 1994) avait bien compris qu'il fallait élargir les droits des Membres des Secteurs mais n'avait pris aucune décision importante qu'il s'agisse des pouvoirs additionnels qui devraient être accordés aux Membres des Secteurs - et selon quelles modalités ou de la relation entre droits accrus et obligations accrues. Ce que la Conférence de Kyoto a reconnu c'est qu'il était stratégiquement nécessaire non seulement de maintenir mais aussi de renforcer le lien entre les secteurs public et privé de l'industrie et les Etats Membres de l'UIT. Elle a donc décidé d'adapter les structures et les méthodes de travail de l'UIT et, pour ce faire, a adopté un certain nombre de principes bien précis:
L'adoption de ces principes va dans le sens d'un renforcement du rôle des Membres des Secteurs mais beaucoup estiment qu'il ne s'agit là que d'un premier pas sur un chemin qui sera très long. Certains vont même jusqu'à affirmer que le fait que les Membres des Secteurs ne sont pas tenus de participer au financement de l'Union loin d'être un avantage est en fait une arme qui pourrait être utilisée contre eux. Beaucoup préfèreraient d'ailleurs avoir une obligation déterminée envers l'Union et le pouvoir qui en découle plutôt que la liberté - sans pouvoir - qu'ils ont aujourd'hui. Indépendamment des principes mentionnés ci-dessus, la Conférence de Kyoto a adopté deux Résolutions importantes: la Résolution 15 sur les "droits et obligations des Membres et des membres" et la Résolution 39 sur le "renforcement des bases financières de l'Union". En application de la Résolution 15, une commission de réexamen, dont la composition représente à la fois les Etats Membres et les Membres des Secteurs a été chargée de mettre en oeuvre un programme structuré en trois phases. Dans la première phase, le court terme, les Directeurs des trois Bureaux de l'UIT étaient appelés à mettre en place des mécanismes qui permettraient de tenir compte des points de vue des membres pour parvenir au consensus, en particulier concernant la formulation des normes de l'UIT. Les Administrations ont été invitées à consulter largement les Membres des Secteurs de leurs pays respectifs. Dans la deuxième phase, le Conseil, à sa session de 1996, devait adopter les recommandations découlant des résultats des travaux de la Commission de réexamen. Ces recommandations portaient sur différents sujets: dépenses pour les contributions volontaires, en particulier au Secteur du développement; nouvelles possibilités de participation pour les membres; réexamen de la gestion financière de chaque Secteur pour que chaque Secteur soit plus indépendant et plus responsable. On espérait que ces mesures permettraient aux Membres des Secteurs "d'en avoir davantage pour leur argent". Dans la troisième phase les recommandations de la Commission de réexamen devaient être soumises à la Conférence de plénipotentiaires de Minneapolis. On a très vite constaté que les travaux de la Commission de réexamen créée en application de la Résolution 15, et que les études entreprises par un groupe constitué par le Secrétaire général en application de la Résolution 39 pour élaborer un rapport sur les moyens de renforcer les bases financières de l'Union, étaient inextricablement liés. Le Conseil de l'UIT à sa session de 1996 a donc pris la décision de fusionner ces deux groupes en un seul et même groupe, le Groupe "UIT-2000". Est-ce que tout va changer?` La plupart des Membres des Secteurs de l'UIT sont impatients de voir les changements qu'annonçaient la Résolution 15 et la création du Groupe UIT-2000 devenir réalité à la Conférence de Minneapolis. De fait, le Secrétariat de lUIT a déjà appliqué quelques recommandations relativement mineures résultant des travaux du Groupe UIT-2000 mais comme dans la plupart des cas, leur entrée en vigueur implique une modification de la Constitution et de la Convention de l'UIT, ces recommandations ont dû être renvoyées à la Conférence de plénipotentiaires pour examen. Malheureusement pour les nombreuses organisations privées qui ont patiemment attendu que l'UIT adopte de nouvelles pratiques et leur accorde davantage de droits, les résolutions proposées par le Groupe UIT-2000 ne répondront probablement pas suffisamment à leurs requêtes et à leurs attentes. Effectivement, si la Conférence de Minneapolis suit l'ordre du jour et les recommandations du Groupe UIT-2000, les résultats risquent d'être bien en deçà des attentes des Membres des Secteurs. Même si elles ont suscité de nombreux débats, les recommandations du Groupe UIT-2000 sur la composition de l'Union et en particulier sur les droits des Membres des Secteurs, ne prévoient pas de grands changements. Lorsqu'il a présenté au Conseil l'an dernier le rapport des délibérations et décisions de sa commission, le Président du Groupe, M. Berrada (Maroc) a donné à entendre un statu quo que ceux qui détiennent le pouvoir, c'est-à-dire les Etats Membres de l'Union, se contentaient du statu quo. Il a regretté que malgré de nombreuses bonnes idées, il n'a pas été possible de prendre des mesures radicales concernant la structure et le rôle futur de l'UIT et des ses membres en raison d'une certaine réticence de la part de bon nombre des Membres du groupe. Résultats potentiels Il importe toutefois de ne pas oublier que, nonobstant les recommandations du Groupe UIT-2000, il reste une certaine marge de manoeuvre. En effet, la Conférence de plénipotentiaires de Minneapolis n'est pas tenue d'accepter la série de recommandations du Groupe UIT-2000. Elle peut, par exemple, décider de les accepter avec des modifications, à condition qu'il y ait un appui suffisant en ce sens de la part des délégations, ce qui ferait toute la différence pour la participation du secteur privé. Sans aucun doute, nombreux sont ceux qui, à l'UIT ou à l'extérieur de l'UIT, pensent que si l'Union n'est pas disposée à changer et à s'adapter à l'évolution - en d'autres termes apporter des changements radicaux à sa Constitution et à sa Convention, ce qui ne peut être fait qu'à l'initiative des Etats Membres, à une Conférence de plénipotentiaires - elle pourrait perdre progressivement son influence, voire disparaître, car d'autres organisations plus entreprenantes, avec des structures plus souples, prendront de l'importance et finiront par l'éclipser. Déjà, l'organisation doit faire face à une vive concurrence de la part de nombreux organismes du secteur privé ainsi que d'organes régionaux comme le Forum ATM, l'ETSI, l'ANSI et même la FCC (Washington). Par ailleurs, les effets à long terme des Accords de l'OMC sur la libéralisation des télécommunications, qui sont entrés en vigueur au début de l'année, ne se sont pas encore fait sentir. Des organisations comme l'ETNO, Groupe européen d'opérateurs de réseaux publics de télécommunication qui représente 41 opérateurs européens et d'ECTEL, qui représente 13 des fabricants d'équipements de télécommunication en Europe, estiment que l'UIT doit être renforcée mais reste quelque peu septiques sur la capacité de l'organisation à prendre les mesures nécessaires à sa survie. Etant donné que les membres de ces organisations et d'autres organisations importantes sont aussi Membres de l'Union, il est évident que les résultats de la Conférence de Minneapolis seront partout attendus avec impatience. Nécessité d'une approche mondiale Avec la multiplication des nouvelles instances créées par le marché lui-même, de nombreux utilisateurs et experts remettent aujourd'hui en question l'utilité d'un organe lent à réagir comme l'UIT, où tout le pouvoir appartient aux représentants des Etats et non aux organisations qui investissent dans les nouvelles technologies et les développent. Toutefois, avant d'enterrer l'UIT, il ne faut pas oublier que c'est la seule organisation impartiale, véritablement mondiale, dont les Membres représentent toute l'industrie depuis les opérateurs publics jusqu'aux fournisseurs de services et même les groupes d'utilisateurs en passant par les fabricants et les opérateurs de systèmes à satellites. Le développement des réseaux de télécommunications dans le monde au cours des cent dernières années peut largement être mis au seul crédit de l'UIT même sous sa forme actuelle. Bien plus, s'il est vrai que le secteur privé a un rôle à jouer, à la tendance de plus en plus forte à la mondialisation des réseaux et des opérateurs rend l'adoption de normes mondiales par une organisation impartiale, véritablement internationale, plus essentielle que jamais. Quand il s'agit de mettre au point une technologie particulière les groupes d'industriels obtiennent toujours d'excellents résultats. Sans aucun doute, des groupes privés vont se créer chaque fois que l'élaboration d'une norme tarde un peu et que la demande du marché n'est pas satisfaite, mais ces organismes ne pourront jamais, à terme, remplacer une organisation mondiale comme l'UIT. D'ailleurs, accorder un trop grand rôle à des associations privées spécialisées dans le développement des normes futures pour l'infrastructure mondiale de l'information pourrait même avoir la fâcheuse conséquence de fragmenter l'infrastructure internationale des télécommunications et l'on pourrait retrouver les mêmes problèmes d'interopérabilité ou de technologies rapidement démodées qui ont empoisonné l'industrie de l'informatique à ses débuts. Forum mondial La plupart des Membres de l'UIT, Etats Membres et Membres des Secteurs, s'accordent à tout le moins, à reconnaître qu'il n'est pas souhaitable pour l'UIT de voir son rôle décliner. Malgré la multiplication des entités privées s'occupant de telle ou telle technologie et des groupes de pression, l'UIT représente encore la seule organisation des télécommunications véritablement impartiale et véritablement mondiale. Elle n'a pas d'intérêts établis, elle est le représentant aussi bien des pays pauvres que des pays riches et elle a réussi là où d'autres groupes du secteur privé avaient échoué, à savoir, faire travailler, dans un esprit de coopération, organisations concurrentes et Etats. Dans le cas de l'UIT, cette coopération va bien au-delà des mots; elle a conduit à une interconnexion presque sans faille du réseau mondial des télécommunications et à une utilisation partagée des fréquences du spectre radioélectrique pour les radiocommunications. Depuis plus de 130 ans, l'UIT a fait un très bon travail, tant pour le développement que pour la normalisation des télécommunications au niveau mondial. Nombreux sont ceux qui reconnaissent que beaucoup d'arguments militent en faveur d'une organisation qui est véritablement mondiale et qui peut concilier les besoins des pays développés et des pays en développement. En outre, la plupart des organisations et des pays trouvent qu'il est facile de travailler dans le cadre international et impartial de l'Union. Pour ces raisons, les acteurs de l'industrie des télécommunications, dans leur très grande majorité, estiment qu'il vaudrait beaucoup mieux conserver les nombreux atouts de l'Union et exploiter les avantages que présente une organisation mondiale pouvant élaborer des traités, qu'au lieu de laisser l'industrie des télécommunications se fragmenter. Ceci est particulièrement vrai lorsqu'il s'agit de ressources limitées comme le spectre des fréquences radioélectriques. Il reste, toutefois, à voir si une organisation qui n'a pas su, dans le passé, réagir sans délai à l'évolution rapide de l'environnement des télécommunications pourra le faire aujourd'hui. De l'avis général, les procédures lourdes de l'UIT l'empêchent d'évoluer et, si des changements radicaux ne sont pas décidés à la Conférence de plénipotentiaires de Minneapolis, l'UIT risque fort de perdre son importance décisive et la bataille serait alors perdue. Mais cette opinion très répandue dans le secteur privé n'est pas celle de bon nombre des Etats Membres de l'UIT qui estiment que l'Union n'est pas et ne doit pas devenir une organisation commerciale. Certains Etats Membres craignent également, non sans raison, que la puissance des grandes entreprises et des grandes bureaucraties étouffera tout à fait leur voix déjà bien faible. A Minneapolis, tous les Etats Membres essaieront de tirer le meilleur parti de leur participation, mais ils opteront pour le changement, ou l'inertie, prenant alors le risque de voir s'affaiblir le rôle de l'organisation dans le développement des réseaux qui nous conduiront au XXIe siècle.n |
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