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Le cinquième et dernier module du cours permettra aux étudiants d'acquérir une bonne connaissance de l'environnement réglementaire international et national des télécommunications. On examinera le rôle des différentes autorités et des instruments réglementaires internationaux applicables aux télécommunications utilisées pour l'aide d'urgence et les secours en cas de catastrophe. Le contenu des cinq modules sera résumé dans le dernier chapitre.
Contrôler les télécommunications, c'est avoir une certaine influence sur la société. Pendant de longues années, dans la quasi‑totalité des pays, les télécommunications étaient assujetties à un monopole absolu. Dans les pays où le contrôle sur certains secteurs des télécommunications a été confié à des entreprises privées, les pouvoirs publics doivent toujours délivrer des licences. [exemple 5.1.a] [exemple 5.1.b]
Par ailleurs, la fourniture de services de télécommunication est une activité génératrice de recettes. Un monopole non seulement constitue une source stable de revenus pour les pouvoirs publics mais leur donne aussi les moyens de faire en sorte que l'ensemble de la population ait accès à des services de télécommunication à un prix abordable. Même dans les pays où les services de télécommunication sont déréglementés ou privatisés, les pouvoirs publics doivent donc conserver un droit de regard sur les aspects économiques de ces services.
Des problèmes particuliers peuvent se poser lorsque les équipes de secours d'un pays sont envoyées pour une situation d'urgence ou en cas de catastrophe dans un autre pays afin de fournir une assistance internationale.
La réglementation des télécommunications s'impose également pour des raisons bien concrètes. Le spectre des fréquences radioélectriques est une ressource limitée, utilisée en partage par tous les habitants de la planète. Dès la mise en place des premières liaisons télégraphiques transfrontières, il a fallu conclure des accords internationaux sur les services et élaborer des normes. En 1865, 20 Etats Membres fondateurs ont créé l'Union télégraphique internationale. Avec l'invention des communications hertziennes, les activités de l'Union se sont élargies pour inclure la réglementation de l'utilisation des fréquences du spectre radioélectrique, ressource limitée, utilisée en partage par tous les habitants de la planète.
En 1932, l'Union télégraphique internationale a été rebaptisée Union internationale des télécommunications (UIT). Aujourd'hui, un Secrétariat général et trois Secteurs – Radiocommunications, Normalisation et Développement – oeuvrent avec et pour 189 Etats Membres et un nombre important de "Membres de Secteur", d'organisations et d'entreprises privées s'intéressant aux télécommunications.
L'UIT est une organisation internationale et non supranationale. Les règlements ont donc force de traités internationaux; pour être contraignants pour les Etats Membres, ils doivent être adoptés par des conférences compétentes. L'UIT convoque périodiquement de telles conférences pour chacun de ses Secteurs et son organe suprême, la Conférence de plénipotentiaires, se réunit tous les quatre ans. L'UIT est une institution spécialisée de l'Organisation des Nations Unies. Dans un autre chapitre, nous examinerons certains des traités qui ont été adoptés ainsi que d'autres instruments réglementaires internationaux.
Dans chaque pays, une autorité de réglementation, habituellement le Ministre des télécommunications ou un Bureau national des télécommunications mis en place par ce Ministre, réglemente toutes les questions touchant aux télécommunications. Cela se fait habituellement dans le cadre d'une loi nationale sur les télécommunications et d'un certain nombre de décrets ou d'ordonnances découlant de cette loi. D'autres institutions nationales peuvent prendre part à ce processus, notamment le Ministère des finances (réglementant les taxes perçues pour les télécommunications), le Ministère de l'économie (réglementant les aspects commerciaux des licences octroyées aux fournisseurs de services) ou le Ministère de l'intérieur (pour des aspects touchant à la sécurité nationale).
Tous les opérateurs d'équipements de radiocommunication (ou de tout autre type de services de télécommunication publics, par exemple des réseaux téléphoniques) ont besoin d'une licence que leur délivrent l'un ou plusieurs de ces ministères. Seuls certains types d'équipements ne sont pas assujettis à licence. Dans de nombreux pays, c'est le cas des équipements à très faible puissance fonctionnant sur des fréquences attribuées à des fins bien particulières, par exemple les télécommandes utilisées pour les modèles réduits d'avions ou pour ouvrir les portes de garage mais aussi les réseaux locaux hertziens entre PC et ordinateurs portables. Dans le cas de réseaux publics, un particulier n'a habituellement pas besoin de licence pour utiliser un dispositif radioélectrique; la licence obtenue par le fournisseur de services auprès des autorités compétentes couvre généralement l'utilisation d'un téléphone mobile. [exemple 5.3.a]
Lorsqu'ils doivent utiliser des équipements de radiocommunication pour intervenir en situation d'urgence ou lors d'une catastrophe majeure, les fournisseurs étrangers de l'assistance internationale doivent toujours respecter la réglementation nationale du pays hôte. Les pays voisins ont souvent conclu des accords bilatéraux ou multilatéraux pour faciliter de part et d'autre la fourniture d'une assistance d'urgence: une zone industrielle proche d'une grande ville et située sur la frontière avec deux pays limitrophes constitue un danger potentiel. Pour réagir immédiatement et ne pas entraver en quoi que ce soit l'utilisation des télécommunications d'urgence, ces pays doivent reconnaître mutuellement les licences qu'ils délivrent pour l'exploitation des équipements de radiocommunication. Lorsque l'assistance internationale est fournie par les équipes de secours d'un pays avec lequel aucun accord bilatéral ou régional n'a été conclu, c'est un traité international, à savoir la "Convention de Tampere", qui s'applique. Nous examinerons ce traité lorsque nous en arrivons au cadre juridique international, dans le prochain chapitre. [exemple 5.3.b]
Dans la plupart des cas, les télécommunications d'urgence utilisent des équipements de radiocommunication. Le Règlement des radiocommunications (RR), traité international contraignant adopté et modifié à de nombreuses reprises par les conférences mondiales de radiocommunications (CMR) convoquées tous les 4 ans par l'UIT, est l'instrument qui concerne le plus directement nos travaux. Ce Règlement définit les divers services de radiocommunication et attribue des tranches du spectre des fréquences radioélectriques, en d'autres termes, des bandes de fréquences, à chaque service. Etant donné que les besoins parfois varient d'une région à l'autre, l'UIT a divisé le monde en trois Régions, la Région 1 couvrant l'Europe et l'Afrique ainsi que les parties septentrionales de l'Asie, la Région 2 les Amériques, et la Région 3 les parties australes de l'Asie ainsi que l'Australie et l'Océanie. Si une bande de fréquences est utilisée en partage par deux ou plus de deux services, des priorités sont établies. Dans certains cas, la même bande de fréquences est attribuée à un utilisateur différent dans chaque Région et des renvois du Règlement des radiocommunications indiquent les exceptions que certains pays auront pu demander et qu'une CMR a approuvées. [annexe 5.4.a] [annexe 5.4.b]
Dans le cadre international fixé par l'UIT, les institutions régionales garantissent la coopération entre les Etats sur des questions présentant un intérêt commun pour la région concernée. La normalisation des télécommunications d'urgence est un domaine classique de coopération régionale. [exemple 5.4]
En 1991, l'Organisation des Nations Unies a convoqué une conférence internationale sur les télécommunications d'urgence à Genève. Cette conférence a conclu que les outils modernes disponibles ne manquaient pas mais que des restrictions réglementaires gênaient souvent leur utilisation dans le cadre de l'assistance internationale. En 1992, une autre conférence a été convoquée en Finlande pour examiner ce problème particulier. Elle a adopté une déclaration appelée "Déclaration de Tampere", du nom du lieu où s'est tenue ladite conférence. Etant donné qu'il s'agit d'une déclaration d'experts, ce document n'avait pas de caractère contraignant mais il a permis d'engager les travaux en vue de l'élaboration d'un traité international. En 1998, une conférence intergouvernementale, convoquée conjointement par l'Organisation des Nations Unies et l'UIT, a adopté la "Convention de Tampere sur la mise à disposition de ressources de télécommunication pour l'atténuation des effets des catastrophes et pour les opérations de secours en cas de catastrophe" connue sous le nom de Convention de Tampere. Après sa ratification par le nombre nécessaire d'Etats, ce traité international est entré en vigueur au début de 2005.
Dans le cadre de la Convention de Tampere, il est demandé aux autorités de réglementation de chaque pays de faciliter l'utilisation des équipements de télécommunication et la mise en place de réseaux non publics pour prévenir les catastrophes, s'y préparer et y faire face. Les Etats parties à la Convention décident d'autoriser l'importation temporaire d'équipements de télécommunication d'urgence, de renoncer aux obligations de licence et aux droits perçus pour l'octroi de ces licences et d'accorder certains privilèges aux opérateurs de ces équipements. Pour la première fois, un traité international étend expressément l'octroi de privilèges non seulement au personnel d'organisations internationales comme l'Organisation des Nations Unies et ses institutions spécialisées mais aussi au personnel d'entités autres que des Etats, comme les organisations non gouvernementales (ONG) ou les entreprises du secteur privé participant à ces activités.
Pour les Etats, être parties à la Convention de Tampere présente deux avantages: un Etat touché par une catastrophe recevra rapidement une assistance efficace et les Etats pourront fournir une assistance sans être retardés par des tracasseries administratives.
Comme tous les traités internationaux, la Convention de Tampere n'a pas vraiment force exécutoire. Par contre, son application n'est pas limitée aux Etats qui l'ont ratifiée ou qui y ont adhéré: il est fréquent de faire référence simplement aux dispositions de cette Convention dans les articles ou paragraphes d'accords bilatéraux ou multilatéraux relatifs à l'assistance humanitaire internationale. Tout Etat peut appliquer la Convention de cette façon. Toutefois, il est important que le plus grand nombre possible de pays signent la Convention et c'est la tâche de tous les partenaires engagés dans la fourniture d'une assistance humanitaire d'encourager les Etats à le faire.
Le texte intégral de la Convention est disponible dans les six langues officielles de l'Organisation des Nations Unies à l'adresse <www.reliefweb.int/telecoms/tampere/index.html>. Ce site, ainsi que d'autres sites énumérés au paragraphe 5.8, donnent d'autres informations ainsi que des lignes directrices pour promouvoir et appliquer le traité. [annexe 5.5]
Au Règlement des radiocommunications de l'UIT et à la Convention de Tampere s'ajoutent les Résolutions et les Recommandations sur les télécommunications d'urgence qu'ont adoptées les Commissions d'études de l'UIT et les conférences de tous les Secteurs. Certains de ces documents promeuvent directement les objectifs de la Convention; d'autres préconisent une application positive des dispositions du Règlement des radiocommunications et d'autres documents juridiques pour les secours d'urgence ou en cas de catastrophe.
La Recommandation 12[1] (Conférence mondiale de développement des télécommunications, Istanbul, 2002) préconise de prendre en compte les besoins de télécommunication en cas de catastrophe dans toutes les activités de développement des télécommunications. Elle invite les administrations des différents Etats à veiller à ce que les moyens mis en oeuvre par les réseaux dans des situations d'urgence soient dûment analysés chaque fois que des réseaux publics sont en place. Elle demande également aux administrations de veiller à ce que les besoins dans le domaine des télécommunications d'urgence soient pris en compte dans toutes les réglementations nationales.
Cette Recommandation peut donc faciliter la prise en compte des besoins de tous ceux qui sont engagés dans les opérations de secours en situation d'urgence ou en cas de catastrophe, à tous les stades du processus de développement des télécommunications.
La Résolution 36 (Rév. Marrakech, 2002) prie instamment tous les Etats Membres de l'UIT qui ne l'ont pas encore fait d'adhérer à la Convention de Tampere et de prendre toutes les mesures concrètes nécessaires pour en mettre en oeuvre et en appliquer toutes les dispositions.
L'application d'un traité international par les autorités d'un pays n'est possible que si les lois et les décrets régissant les mesures qu'elles seront appelées à prendre comportent des dispositions à cet effet; les services des douanes au niveau national ou les responsables chargés des télécommunications ne pourront faciliter l'importation et l'utilisation des équipements de télécommunication d'urgence que si des lois applicables au niveau national leur en donnent le pouvoir et l'autorisation.
La Recommandation E.106 (Commission d'études 2 du Secteur de la normalisation de l'UIT, 2003) définit les normes régissant l'établissement de plans de priorité pour l'acheminement du trafic sur les réseaux publics pendant les opérations de secours en cas de catastrophe. Cette Recommandation très technique est de la plus haute importance pour tous les opérateurs de réseaux nationaux ou internationaux étant donné que seule une priorité de bout en bout peut concrètement faciliter l'utilisation des réseaux publics en situation d'urgence. Un message comportant un drapeau doit indiquer le statut privilégié du réseau.
La Recommandation UIT-R M.1637 (Commission d'études 8 des radiocommunications, 2003) préconise l'adoption de mesures propres à faciliter la circulation transfrontière au niveau mondial des équipements de radiocommunication dans les situations d'urgence et pour les opérations de secours en cas de catastrophe.
Ces documents ainsi que d'autres documents utiles sont disponibles sur les sites web de l'UIT‑D, de l'UIT‑R et de l'UIT‑T aux adresses suivantes:
www.itu.int/ITU‑D/emergencytelecoms/index.html
Nous pouvons tous, à un moment ou à un autre, avoir à faire face à une situation d'urgence. Mieux nous serons préparés, mieux nous pourrons aider les autres et nous-mêmes. Il est donc de notre devoir de mettre tout ce que nous pouvons apprendre au service de la société tout entière.
Les nouvelles technologies peuvent jouer un rôle déterminant pour identifier les risques et réduire la vulnérabilité à ces risques. Il faut savoir ce dont on dispose pour l'utiliser là où l'on en a besoin.
Très souvent, les moyens de télécommunication sont utilisés pour les opérations de secours dans des situations d'urgence ou en cas de catastrophe dans le cadre d'un plan d'urgence. Etant donné qu'un message d'alerte parvenant à un membre d'une communauté va se propager à l'ensemble de cette communauté, il faut examiner les systèmes de communication existants et les possibilités qu'ils offrent. Pour beaucoup, l'utilisation de toutes les fonctions de ces réseaux, essentiellement publics, ou un élargissement des fonctionnalités qu'ils offrent peut faire la différence entre la vie et la mort.
Pour définir ce que l'on entend par alerte d'urgence, il est essentiel d'examiner le rôle de tous les membres de la société. Qui se trouvera dans la zone de couverture d'un réseau et de quels moyens disposera-t-on pour diffuser rapidement le message d'alerte? On pense d'abord aux femmes et aux enfants qui, bien souvent, seront les premiers à recevoir ce message. Il appartient donc aux écoles et aux dirigeants des communautés de s'assurer que tous comprennent bien la signification d'un tel message et connaissent les moyens dont ils disposent pour alerter les autres.
L'envoi d'un message d'alerte rapide n'est utile que si les mesures à prendre dès la réception d'un tel message sont clairement définies. Alerter le public concernant un risque est inutile si la communauté n'est pas prête à prendre les mesures préventives appropriées. [exemple 5.7.a]
La capacité d'intervention concerne essentiellement ceux qui participent aux opérations de secours, qu'il s'agisse d'équipes professionnelles ou de volontaires. Il est très important de savoir ce qu'on peut faire avec telle ou telle technologie et quelles sont les limites des différents systèmes pour concevoir des réseaux de télécommunication d'urgence spécialisés. Ces réseaux ne seront utiles que si leur viabilité est avérée non seulement lorsqu'ils sont en "standby" mais aussi tout au long des phases ultérieures d'une situation d'urgence. Qui dit viabilité dit non seulement adéquation technique de l'équipement pour la tâche considérée mais aussi connaissance de son existence et formation permanente à son utilisation. [exemple 5.7.b]
Pendant les opérations de secours proprement dites en situation d'urgence ou en cas de catastrophe, les télécommunications facilitent le travail de ceux qui s'efforcent de sauver des vies. En aucun cas, toutefois, l'utilisation des équipements de télécommunication ne devrait distraire les secouristes de leur mission première. Une formation continue à l'utilisation des moyens que fourniront ces équipements en est le meilleur garant.
Il peut être particulièrement difficile de choisir les moyens les mieux adaptés aux télécommunications d'urgence s'il faut importer ce type d'équipement. Un spécialiste des télécommunications devrait évaluer les besoins effectifs au tout début des opérations de secours. [exemple 5.7.c]
Pendant la phase finale, la transition entre les phases des secours et du relèvement et celle de l'aide au développement, un nouvel élément devient important: l'utilité et la viabilité sur le long terme de tous les équipements qui auront pu être mis en place. Les réseaux de télécommunication mis en place pour faciliter les opérations de secours devraient non seulement rester disponibles pour pouvoir être utilisés dans une éventuelle situation d'urgence future mais aussi apporter une contribution durable au développement des télécommunications.
Utiliser à chaque occasion les informations fournies dans ce cours nous aidera tous à prévenir et, lorsque cela est possible, à soulager les souffrances humaines causées par les catastrophes.
Manuel sur les télécommunications d'urgence pour les pays en développement, UIT-D, deuxième édition 2005, disponible sur le site des publications de l'UIT: www.itu.int/publications/folderdetails.aspx?lang=e&folder=D-HDB-HET-2004&menu=categories
Where there is no telephone, John G. Corbett, édition révisée, 1997, peut être téléchargée gratuitement à l'adresse www.reliefweb.int/library/dc1/dcc1.html
Communications en cas de catastrophe, Mark Wood, Disaster Relief Communications Foundation. Première édition, juin 1996, peut être téléchargée gratuitement à www.reliefweb.int/library/dc1/dcc1.html
Manuel sur les communications d'urgence, American Radio Relay League (ARRL), 2005, disponible dans les publications ARRL à l'adresse www.arrl.org/catalog/?category=Public+Service&words=
Radio Resource International, publication trimestrielle, abonnement gratuit à l'adresse www.radioresources.com
Autres liens pour des informations détaillées:
Informations générales, notamment bibliographie annotée et nombreux liens à l'adresse www.reliefweb.int/telecoms/training/index.html
Sur le rôle des systèmes d'alerte rapide pour réagir aux situations d'urgence, exemple de planification préalable au niveau national, disponible à l'adresse www.undp.org.in/UNDMT/Early%20Warning%20Systeme%20&%20Community%20Preparedness.pdf
Cours de formation professionnelle aux télécommunications d'urgence dans le Service de radioamateur et sur des sujets techniques et généraux, disponible auprès de l'American Radio Relay League (ARRL), Certification and Continuing Education Program; pour toute précision, consulter le site www.arrl.org/cce/courses.html#ec001.
[1] Le contenu de la Résolution 12 (Istanbul 2002) a été intégré dans la Résolution 34 (Rev. Doha 2006). La Recommandation 12 a été supprimée.
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