Reformular el acceso universal

Nuevas tecnologías ofrecen nuevas formas de conexión

Ha llegado el momento de que los reguladores examinen los mecanismos de que disponen para alcanzar sus objetivos de acceso universal, en el marco de la transición a las redes de la próxima generación (NGN). Es una de las conclusiones del último Informe de la UIT, Tendencias en las Reformas de Telecomunicaciones 2007: El camino hacia las redes de la próxima generación (véase también Tendencias globales en las telecomunicaciones), según el cual tanto los países en desarrollo como los países desarrollados deben reconsiderar sus políticas y reglamentaciones sobre el acceso universal para cumplir los objetivos de conectividad establecidos por la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI) antes de 2015.

De acuerdo con los indicadores de la UIT, la tasa mundial de densidad telefónica (teléfonos fijos y móviles en conjunto) era aproximadamente del 60% a finales de 2006, y la tasa de utilización de Internet de un 17%. En el nuevo Informe se hace hincapié en la necesidad de que los organismos reguladores "se concentren ante todo en las reformas del sector que permitan a las fuerzas del mercado desempeñar un papel más importante en la realización del acceso universal". Se indica también que convendría considerar a las NGN como un instrumento para el cumplimiento de los objetivos de la CMSI (véase recuadro) ya que ofrecen una amplia gama de servicios esenciales para el desarrollo, entre ellos el cibergobierno, la cibersalud y la cibereducación. Gracias a estas redes debería lograrse "reducir la pobreza e impulsar el crecimiento socioeconómico integrando más comunidades a la economía mundial", a condición de que se formulen las políticas apropiadas.

¿Qué aspectos considerar en esta noción?

Aunque se han logrado puntos de acuerdo comunes sobre los objetivos esenciales de los programas de acceso universal, no hay una definición única de los aspectos que se deberían incluir en ellos. Aparte de los objetivos generales que consisten en fomentar la disponibilidad y accesibilidad a tecnologías de la información y la comunicación (TIC) asequibles, las definiciones de acceso universal varían de un país a otro.

En la Unión Europea (UE), por ejemplo, los Estados Miembros deberán prestar servicios básicos de telecomunicación de una calidad definida y a un precio razonable. Estos servicios abarcan la conexión a la red telefónica pública en un emplazamiento fijo, la prestación de comunicaciones vocales y de datos a tarifas suficientemente bajas para tener acceso a servicios en línea como el servicio público de Internet, la consulta de guías telefónicas, la instalación de cabinas telefónicas y de equipos para personas discapacitadas.

La incorporación de los servicios de datos en la definición de acceso universal es relativamente nueva. Hace diez años, en la mayoría de los países, esta definición se refería exclusivamente a la infraestructura de líneas fijas. Hoy, son numerosos los medios de comunicación y los diversos tipos de infraestructura que deben instalarse de la forma más eficaz posible para llegar a las poblaciones beneficiarias.

Malasia es un ejemplo de ello. La Comisión de Comunicaciones y Multimedios del país establece el número de conexiones telefónicas necesarias (líneas privadas o públicas), pero sin precisar la tecnología que debe utilizarse. En este marco neutral desde el punto de vista tecnológico, las empresas presentan ofertas de servicios utilizando diversas soluciones que van desde el suministro de teléfonos móviles por satélite a la instalación de redes de bucle local inalámbricas con CDMA.

El papel de la telefonía móvil

Gracias a su disponibilidad, asequibilidad y conveniencia, la telefonía móvil ha tenido en menos de diez años la misma repercusión que la telefonía fija en un siglo. Según las estimaciones, más del 80% de la población mundial tiene cobertura móvil (véase el artículo Conectando a todos con teléfonos móviles). En el nuevo Informe de la UIT citado se indica que "los programas de acceso universal que atañen a los servicios vocales deberían tener en cuenta la realidad del mercado y evitar invertir recursos escasos en la instalación de otras redes incluso si se puede prever que los servicios móviles responden a la demanda del mercado sin subsidios".

La introducción de la tecnología CDMA450 de tercera generación ofrece una nueva forma de utilizar la tecnología móvil para proporcionar el acceso universal. Al transmitir en frecuencias más bajas, esa tecnología permite utilizar células de tamaño mayor, lo cual, a la vez, entraña una reducción de los costos de instalación ya que se necesita un número menor de estaciones de base. Esta tecnología admite además la transmisión de datos a alta velocidad.

Como parte de sus programas de acceso universal, un cierto número de países ya ha implantado la tecnología CDMA450. Uno de ellos es Perú, cuyo operador de zonas rurales Valtron ha pasado a ser, en junio de 2006, el primer operador comercial de red que aplica esa norma en América Latina. Con el nombre de Televías de Huarochirí, Valtron prestará servicios fijos y móviles, de telefonía pública, de acceso a Internet y de televisión por cable a 127 ciudades de bajos ingresos en la provincia de Huarochirí en los Andes. El proyecto a diez años tiene como objetivo llegar a 38 000 abonados directos y a 59 000 abonados indirectos.

La Wi-Fi en el mundo

Las innovaciones tecnológicas asociadas a la transición a las NGN ya está transformando la forma en que el acceso universal se extiende a zonas rurales y distantes tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo. En gran medida, las nuevas tecnologías de acceso inalámbrico en banda ancha, como la WiMAX y la Wi-Fi, impulsan esta transformación.

Redes en malla en la cuenca del Amazonas

Las redes Wi-Fi pueden instalarse incluso en las zonas más aisladas si se utiliza una arquitectura de redes estructuradas en malla. Por ejemplo, Yachana, situada en la región del Amazonas en Ecuador, se encuentra a dos horas y media de canoa a motor de la ciudad más próxima. La Fundación para la Educación y el Desarrollo Integral (Funedesin), organización no gubernamental consagrada al desarrollo comunitario, ha instalado una red en malla inalámbrica para conectar una escuela a un centro de turismo ecológico y a un centro de biociencia. Esta red Wi-Fi está conectada a Internet mediante un enlace VSAT (terminal de muy pequeña apertura) y los adaptadores (meshboxes) y computadoras portátiles funcionan con energía solar. La red utiliza el protocolo de transmisión de la voz por Internet (VoIP) para conectar a los usuarios a la RTPC. Gracias al apoyo que recibe con los ingresos aportados por el turismo, Funedesin está construyendo en la zona un establecimiento educativo para la capacitación en redes estructuradas en malla.

Redes urbanas

Las redes Wi-Fi urbanas son cada vez más habituales. Aunque para los usuarios el equipo de acceso Wi-Fi es asequible, la instalación y puesta en marcha de grandes redes Wi-Fi, así como su mantenimiento, resulta costoso. La ciudad de Filadelfia, en los Estados Unidos, por ejemplo, estima que su red Wi-Fi urbana costará unos 10 millones USD en los próximos años. Sólo en 2006, las autoridades locales de todo el mundo gastaron, según las estimaciones, unos 235 millones USD para instalar y explotar este tipo de redes. Se calcula que hasta 2010 se gastarán más de 3 000 millones USD. Aunque siguen siendo onerosos, estos sistemas pueden contribuir a ampliar el acceso a Internet en zonas urbanas.

Navegación gratuita en Singapur

Desde comienzos de 2007, los habitantes de Singapur disponen de una conectividad inalámbrica gratuita a una velocidad de hasta 512 kbit/s en casi todo el país, gracias a un programa conocido como "Wireless@SG". La finalidad de este programa, iniciado por el Organismo de Desarrollo de las Infocomunicaciones (IDA) de Singapur y dirigido por tres operadores locales privados, es aumentar el número de puntos de acceso inalámbricos públicos en el país, que deberán pasar de 900 a 5 000 en septiembre de 2007. Para beneficiarse del acceso gratuito, los usuarios no necesitan estar abonados a esos operadores. Los tres operadores han invertido unos 65 millones USD para ampliar la red, de los cuales aproximadamente 19 millones USD corren a cargo del IDA.

¿Debería la banda ancha ser universal?

Las tasas mundiales de penetración de la banda ancha parecen indicar que el acceso a Internet en banda ancha no está aún tan difundido como para que las personas que no lo tienen puedan considerarse "excluidas". A finales de 2006, únicamente el 4,3% de la población mundial disponía de banda ancha. Incluso en países que están a la vanguardia en esta esfera, como la República de Corea, apenas un poco más de la cuarta parte de la población cuenta con ella.

Sin embargo, la cuestión de saber si las conexiones de banda ancha deberían o no incluirse en la obligación de acceso universal reviste una gran importancia debido a la llegada de las NGN. Únicamente en redes de banda ancha pueden prestarse servicios como la telefonía IP de alta calidad y la transmisión continua de imágenes. En varios países desarrollados se está examinando la posibilidad de que el suministro de banda ancha sea obligatorio en todos los hogares, en el marco del acceso universal, para evitar que algunos habitantes queden excluidos de las ventajas sociales y económicas que ofrece.

En Suiza, la Comisión Federal de Comunicaciones (ComCom) ha nombrado a Swisscom titular de una licencia de servicio universal a partir del 1 de enero de 2008. Con esta nueva licencia, Swisscom tiene la obligación de ofrecer una conexión a Internet en banda ancha, además de las conexiones telefónicas analógicas y digitales, en el marco de la obligación de servicio universal (ver recuadro). Esta conexión se facilitará a todas las capas de la población y a todas las regiones del país.

Una mejor gestión del espectro

Según el Informe de la UIT sobre Tendencias en las Reformas de Telecomunicaciones, si bien los programas de acceso universal son de utilidad para tener acceso a los servicios TIC en zonas mal atendidas, no sustituyen la continuación de la reforma. Se recuerda en el Informe que "la liberalización y la competencia han aportado muchísimos más beneficios en los últimos años que los logrados durante decenios de años de tentativas de los monopolios para favorecer el acceso universal. Los reguladores y los poderes públicos deben examinar otras esferas de la reglamentación que desempeñan una función decisiva para propiciar un mayor acceso a las TIC".

Autorizar la utilización del espectro sin someterlo a la concesión de una licencia

La difusión cada vez mayor de los servicios móviles y la introducción de nuevas tecnologías inalámbricas han aumentado considerablemente la demanda de espectro. Como resultado de ello, algunos países están examinando nuevas formas de gestión más eficaz del espectro. Cada vez más se están atribuyendo en todo el mundo cantidades importantes de espectro que pueden utilizarse sin necesidad de solicitar una licencia, con el propósito de aprovechar las posibilidades que ofrecen tecnologías como la Wi-Fi y la WiMAX para impulsar la rápida expansión del acceso de alta velocidad a precios razonables en zonas rurales y urbanas.

Sin embargo, no todos los países han aceptado el principio de atribuir bandas de frecuencias sin licencia por miedo a las pérdidas de ingresos o a la congestión. Como se indica en el Informe, "esos miedos, con todo, no parecen ser muy importantes con respecto a las posibilidades que ofrecen la Wi-Fi y la WiMAX para permitir un acceso más barato". La pérdida de ingresos correspondiente a tasas de licencia anteriores podría compensarse con ahorros sustanciales en los subsidios a programas de acceso universal. Por otra parte, ciertas opciones como, por ejemplo, añadir una pequeña tasa al costo de compra del equipo necesario para la utilización del espectro sin concesión de licencia (como los encaminadores Wi-Fi) podría eludir la necesidad de imponer una licencia para la explotación de una determinada banda de frecuencias y, al mismo tiempo, procurar ingresos a las autoridades públicas.

Concesión de licencias para la utilización del espectro en zonas rurales

Como principio general, la reglamentación debería contemplar las diferencias entre mercados urbanos y mercados rurales. Dado que la congestión del espectro es menos preocupante en las zonas rurales, las licencias deberían ser más baratas, e incluso gratuitas para ciertas bandas. De este modo se reduciría considerablemente el costo derivado de la instalación de redes inalámbricas en zonas rurales.

En numerosos países, la gestión del espectro deja a muchos proveedores de zonas rurales bandas de frecuencias de calidad mediocre en tanto que otras cuyas características de propagación son notablemente mejores no se utilizan porque se han atribuido a zonas urbanas. Esto muestra los inconvenientes de un enfoque uniforme y la necesidad de que los gestores del espectro tengan en cuenta la diferencia de las particularidades entre zonas urbanas y zonas rurales.

Concesión de licencias onerosas

En el Informe citado también se indica que los importes elevados de las tasas de licencia constituyen un obstáculo considerable a las inversiones, en particular de pequeños operadores y operadores que prestan servicios en zonas rurales. Simplificar el trámite de concesión de licencias y reducir las tasas aliviaría esta situación. Por ejemplo, los organismos reguladores podrían designar zonas específicas en que los operadores respetarían una reglamentación mínima, además de obtener una autorización y no causar interferencias a otros usuarios.

Mecanismos del mercado

En el Informe de la UIT al que hacemos mención se llega a la conclusión de que convendría depositar la confianza en las fuerzas del mercado para ofrecer acceso universal. Se recomienda en él que "todo examen sistemático de las políticas nacionales de acceso universal debería abarcar, ante todo, una revisión de las políticas y normas de ese sector relativas a la concesión de licencias, la gestión del espectro, la interconexión, el VoIP y la regulación tarifaria, a fin de reducir los obstáculos a la introducción en el mercado en las zonas rurales y distantes". Se añade además que "los reguladores y los poderes públicos deberían intervenir únicamente, a través de la financiación del acceso universal, cuando observen una clara imposibilidad de las fuerzas del mercado para cumplir los objetivos de acceso universal".