La convergence: promesses tenues?

Retour sur les principes de base de la réglementation des télécommunications, de l’octroi de licences et de la gestion du spectre

Un secteur naguère articulé autour du «bon vieux service téléphonique» se transforme peu à peu en un monde dans lequel de multiples applications — voix, données, multimédia — sont désormais offertes aussi bien sur les réseaux filaires que sur les réseaux hertziens Philips

Ainsi donc, la convergence a bel et bien eu lieu, qui détermine désormais l’avenir des communications. La confirmation nous en est donnée dans le dernier Rapport publié par l’UIT sous le titre «Tendances des réformes dans les télécommunications 2004/2005». Ce document, judicieusement ciblé sur l’octroi de licences à l’ère de la convergence, explique que le secteur des technologies de l’information et de la communication (TIC) est en pleine mutation, une mutation radicale, puisqu’un secteur naguère articulé autour du «bon vieux service téléphonique» se transforme peu à peu en un monde dans lequel de multiples applications — voix, données, multimédia — sont désormais offertes aussi bien sur les réseaux filaires que sur les réseaux hertziens. Sous l’effet de cette évolution, les pays ont entrepris d’actualiser leurs différents systèmes d’octroi de licences et de réglementation, afin de faire face à la nouvelle donne de la convergence. Le Rapport a délibérément été publié à la veille du Colloque mondial des régulateurs, qui va se dérouler à Genève du 8 au 10 décembre 2004.

Dans sa triple incarnation — technologique, commerciale et réglementaire — la convergence pose une étourdissante combinaison de problèmes de réglementation et de juridiction que les décideurs et les régulateurs devront traiter, tout particulièrement dans le domaine de l’octroi de licences. La sixième édition des Tendances des réformes dans les télécommunications aborde un bon nombre de ces problèmes dans la recherche d’un dialogue mondial sur l’octroi de licences et la convergence dans le secteur des TIC. Les décideurs et les régulateurs peuvent-ils envisager de déréglementer totalement le système d’octroi de licences d’utilisation du spectre? Comment pourront-ils réussir la transition et mettre en place, à l’heure de la convergence, un système d’octroi de licences ne favorisant pas excessivement soit les opérateurs établis soit les nouveaux venus sur le marché? A supposer qu’à la fois les nouveaux participants et les participants déjà en place bénéficient de licences moins restrictives, quels sont les moyens dont disposent les régulateurs pour veiller à ce que l’intérêt général soit servi au mieux? A l’échelle des pays, les pouvoirs publics peuvent-ils assouplir les conditions d’octroi des licences tout en poussant les opérateurs à travailler à la réalisation d’objectifs sociaux tels que l’accès universel? Autant de questions que nous pourrons prendre ici pour exemples.

Ce qui est clair, c’est que dans un certain nombre de pays, les pouvoirs publics montrent déjà l’exemple en actualisant leurs systèmes d’octroi de licences et de réglementation afin de promouvoir un accès financièrement abordable à toute la gamme des services de communication disponibles, de la téléphonie à l’Internet à haut débit. A cet égard, le Colloque mondial des régulateurs devrait publier une déclaration sur les meilleures pratiques de promotion du large bande à faible coût et de la connectivité Internet.

Convergence: qu’y a-t-il dans un nom?

Musique en ligne grâce à la connectivité hertzienne: système audio sur Internet large bande Philips

Dans l’histoire des télécommunications, les fournisseurs de services ont successivement utilisé différents types de réseaux pour la téléphonie vocale, la vidéo ou les données. De même, les utilisateurs finals accèdent généralement à ces services au moyen d’équipements différents. Mais les choses ont bien changé, avec l’évolution des techniques qui estompe les lignes de démarcation entre les différents systèmes de transmission filaire et de transmission hertzienne, notamment ceux qui reposent sur le protocole Internet (IP). Les vieux réseaux à fils de cuivre sont peu à peu modernisés et convertis progressivement en réseaux large bande de lignes d’abonné numériques (DSL, digital subscriber line) offrant l’accès Internet à grand débit pour diverses applications multimédias telles que vidéoclips et téléchargement de musique... De plus en plus, le trafic de téléphonie vocale acheminé sur ces réseaux remis au goût du jour se dirige vers les réseaux de téléphonie IP (VoIP) et les réseaux VOB (téléphonie large bande). La figure 1 fait apparaître que le trafic international de téléphonie vocale s’est chiffré à presque 170 milliards de minutes en 2003, dont 87% acheminé sur les réseaux commutés traditionnels et 13,1% (soit 22 milliards de minutes) sur l’infrastructure VoIP.

Technologie audio pour personnes en mouvement: lecteur MP3-CD

Les systèmes de télévision par câble (CATV), autrefois utilisés simplement pour acheminer les programmes radiodiffusés jusque chez l’abonné, sont également réaménagés et deviennent des réseaux interactifs offrant aussi bien des contenus vidéo à la carte que l’accès Internet large bande et la téléphonie vocale. Les opérateurs de câblo-télévision peuvent aujourd’hui faire concurrence, à armes égales, aux opérateurs de télécommunication sur un grand nombre de secteurs du marché. La nouvelle offre type des fournisseurs de services est désormais une «triade» de services TIC — voix, accès Internet large bande et radiodiffusion — proposés sous forme de forfait mensuel.

Ainsi, une large gamme de services et d’applications étant désormais disponible auprès de multiples opérateurs de réseau et fournisseurs de services, il est difficile de faire la distinction entre les réseaux de téléphonie, les réseaux pour données et les réseaux de radiodiffusion. Aux yeux du consommateur, ces réseaux précédemment nettement différenciés finissent par se ressembler, puisqu’ils sont susceptibles de fournir pour ainsi dire les mêmes services et les mêmes contenus. Les fabricants commencent à offrir des équipements hertziens capables de transmettre des données multimédias dans les différentes pièces des habitations, de telle sorte que des séquences vidéo téléchargées sur un ordinateur de bureau peuvent être affichées sur le récepteur de télévision familial.

Figure 1 — L’évolution du trafic de téléphonie vocale international Tendances du trafic de téléphonie vocale international acheminé par les réseaux téléphoniques commutés (RTPC) et les architectures de téléphonie IP (VoIP), en milliards de minutes (1997–2003)

Source: UIT/TeleGeography, Base de données «Direction of Traffic» et Base de données d’indicateurs des télécommunications dans le monde de l’UIT. La société TeleGeography Inc. fait désormais partie de la PriMetrica (www.primetrica.com).

Si l’on ajoute à tous ces éléments d’évolution le vif essor des services de téléphonie cellulaire mobile, l’avènement des services mobiles de troisième génération (3G ou IMT-2000), l’introduction de nouveaux systèmes large bande hertziens fixes tels que le Wi-Fi et le Wi-Max, faut-il alors s’étonner que les régulateurs et les décideurs, dans les pays développés, aient entrepris de repenser intégralement certains principes fondamentaux de la réglementation, de l’octroi de licences et de la gestion du spectre dans le secteur des télécommunications?

Un nouveau rôle pour les licences

Lorsque se sont amorcées les réformes du secteur des télécommunications, dans les années 80 puis dans les années 90, bon nombre de pays utilisaient les licences comme moyen de contrôler l’accès au marché et d’imposer, par la voie de la réglementation, diverses obligations. Mais même après le stade initial de la libéralisation des marchés, le système d’octroi de licences en vigueur dans certains pays est encore un moyen de «filtrer», en quelque sorte, l’accès au marché. Cependant, en cette nouvelle époque placée sous le signe de la convergence, les décideurs sont de plus en plus nombreux à remettre en question l’utilité des licences et à insister pour qu’elles soient adaptées aux objectifs de politique générale, de sorte qu’elles n’entravent aucunement le développement des marchés et le progrès des techniques. Ces préoccupations sous-tendent désormais deux tendances très nettes, d’une part la multiplication des services faisant l’objet d’obligations de licence minimales — ou tout simplement sans obligation de licence — et d’autre part l’élaboration de systèmes d’octroi de licences adaptés à la convergence, dans lesquels il existe une distinction entre les licences associées aux services traditionnels et les licences associées à telle ou telle technologie spécifique. Le tableau 1 ci-après donne quelques exemples de systèmes adaptés à la convergence actuellement en vigueur dans le monde.

Les licences sont-elles réellement nécessaires?

L’importance des licences varie d’un pays à l’autre. Dans un petit nombre de pays où le monopole d’exploitation était un monopole privé — et tout particulièrement aux Etats-Unis et au Canada — les licences de télécommunication ne sont pas largement utilisées comme moyen de réglementation. Ces pays utilisent plutôt un système de règles définies par la réglementation, les divers codes, les décisions du régulateur, etc.

Etant donné qu’il existe de nombreux moyens de réglementation du comportement et des activités des opérateurs sur le marché, et que ces moyens sont largement disponibles, on peut s’interroger sur la nécessité des licences en général. Par exemple, la multiplication des fournisseurs de services Internet (ISP, Internet Service Providers) dans la quasi-totalité des régions du monde illustre bien la tendance au «recul» des licences. En général, les ISP ne disposent pas d’importantes infrastructures de transmission, puisqu’ils dépendent essentiellement des lignes qu’ils louent aux fournisseurs d’infrastructures. Les obstacles économiques à l’accès au marché des ISP sont peu importants, et une saine concurrence est toujours possible, même sur les petits marchés géographiques. C’est pour cette raison d’ailleurs que certains pays ont institué des politiques de «libre accès» des ISP. Les nouveaux opérateurs n’ont pas besoin d’obtenir des licences individuelles ou d’autres types d’approbation formelle auprès des pouvoirs publics avant d’accéder au marché — ils n’ont même pas besoin de notifier le régulateur au préalable. Dans d’autres pays, une notification est requise, mais pas avant le début de l’exploitation. Les études effectuées donnent à penser que, dans les pays où des procédures d’approbation réglementaire officielles s’appliquent aux ISP, les utilisateurs de l’Internet et les hôtes Internet sont moins nombreux que dans les pays qui n’exigent pas ce type d’approbation. D’ailleurs, même dans le cas de l’accès libre ou de la simple notification, les fournisseurs de services Internet peuvent être «surveillés» par les pouvoirs publics en ce qui concerne par exemple la protection des consommateurs. En effet, ils sont souvent visés par la réglementation générale qui s’applique à tous les types d’entité commerciale — ou à tout le moins à certaines catégories ou «classes» d’entreprises. Certains groupes ou classes spécifiques peuvent en effet être visés par une obligation d’autorisation générale («licences de catégorie») ou encore faire l’objet d’une réglementation ou de règles spécifiques.

Fréquences utilisables sans licence

L’attribution de fréquences pouvant être utilisées sans licence est de plus en plus considérée comme un véritable élément de catalyse dans la mise au point de techniques hertziennes plus efficaces et plus rentables. A la fin 2004, 55 pays avaient déjà attribué des fréquences pouvant être utilisées sans obligation de licence. Les Etats-Unis sont l’un des pays dans lesquels les fréquences non assorties d’obligation de licence peuvent être utilisées à toute fin légale, y compris pour l’accès large bande à l’Internet. Dans un tel environnement, de nouvelles entreprises et organisations offrent désormais l’accès Internet large bande dans des régions précédemment non desservies, et l’on cite souvent à cet égard l’exemple du village numérique du sud de la Californie dans lequel un système Wi-Fi (wireless fidelity) utilisable sans licence permet d’offrir l’accès large bande à plus de 12 000 Indiens d’Amérique de 17 tribus réparties sur une vaste région isolée.

Vers un système d’octroi de licences adapté à la convergence

Avec l’avènement de nouveaux systèmes large bande hertziens fixes tels que le Wi-Fi et le Wi-MAX, les régulateurs et les décideurs repensent certains principes fondamentaux de la réglementation, de l’octroi des licences et de la gestion du spectre dans le secteur des télécommunications 040107/Photos.com

De la licence individuelle à l’autorisation générale

Aujourd’hui, dans un certain nombre de pays, l’obligation de licence visant de nombreux services est progressivement assouplie dans le souci de supprimer les obstacles à l’accès au marché et de stimuler la concurrence. Les licences individuelles obligatoires et les longues procédures de demande de licence sont peu à peu remplacées par des autorisations générales, applicables à un nombre croissant de services. Un excellent exemple de cette tendance nous est donné par les Etats membres de l’Union européenne (UE) qui ont lancé une initiative majeure dont l’objet est de mettre en place une classification unique des licences applicable à l’ensemble des communications électroniques. Avec cette directive sur les autorisations, l’Union européenne cherche à renforcer la cohérence des conditions d’octroi de licences dans l’ensemble des 25 Etats membres.

Mis à part l’assignation de fréquences radio-électriques et de numéros, l’Union européenne a remplacé les licences individuelles par une autorisation générale de prestation applicable à tous les types de réseau et de service de communication électronique, dans un nouveau cadre de réglementation visant les communications électroniques. Ce nouveau cadre de réglementation, entré en vigueur en juillet 2003, est par ailleurs technologiquement neutre, et suffisamment souple pour s’appliquer aux marchés convergents. Les règles d’autorisation définissent une procédure administrative simple et «légère», qui permet à de nouveaux opérateurs d’accéder rapidement aux marchés. Toutefois, malgré cette souplesse, ce nouveau cadre de réglementation prévoit des évaluations et des révisions régulières. La Commission européenne doit précisément procéder à un réexamen au plus tard en 2006 pour traiter de diverses questions concernant les autorisations et la convergence.

Des licences spécifiques aux licences générales

En Malaisie, la CMA (Communications and Multimedia Act — Loi sur les communications et le multimédia), promulguée en 1999, définit une structure réglementaire spécifiquement conçue pour tenir compte de la convergence et s’y adapter. Plus particulièrement, la CMA porte application d’un système d’octroi de licences neutre aussi bien sur le plan des technologies que sur le plan des services pour les télécommunications et la radiodiffusion, de sorte que les trente et une licences spécifiques délivrées dans ce pays en fonction des services ont fait place à une classification en quatre catégories générales de licences, comme suit:

Fournisseurs d’installation de réseau: Infrastructures, dont stations terriennes de communication par satellite, câbles à fibre optique, lignes et centres de communication, équipements de radiocommunication et de transmission, stations de base mobiles et tours et équipements de radiodiffusion.

Fournisseurs de services de réseau: Connectivité de base et large bande, pour toutes applications, connexion des différents réseaux — cellulaires, distribution de radiodiffusion, services mobiles par satellite.

Fournisseurs de services d’application: Sont placés dans cette catégorie les titulaires de licences qui sont prestataires de services spécifiques — téléphonie vocale, données, commerce électronique. Sont également couverts l’accès Internet, la téléphonie IP, la radiorecherche et l’audiotexte.

Fournisseurs de services d’application de contenu: Sous-ensemble d’applications spéciales, couvrant les services de radiodiffusion traditionnels, les services de publication en ligne et les services d’information en ligne.

Toujours en Malaisie, l’autorité nationale de réglementation, la Malaysian Commission for Multimedia and Communications, a commencé d’appliquer ce nouveau système d’octroi de licences aux fournisseurs de télécommunication et de radiodiffusion en 1999. Dans le cadre du système précédent, 220 licences avaient été délivrées dans les 31 catégories de services (dont 180 étaient activement utilisées). Les titulaires de ces licences ont été encouragés à adopter le nouveau système, et 135 d’entre eux ont accepté les nouvelles licences. Les autres soit avaient cessé leur activité économique, soit ne souhaitaient plus assurer le service, soit proposaient des services pour lesquels une licence n’était plus nécessaire. Cette procédure de transition s’est achevée en 2002, et l’on pourrait en tirer certaines leçons.

Système d’octroi de licences unifié

Allant plus loin encore, certains pays ont commencé d’introduire certaines mesures à l’effet de réaliser un modèle d’octroi de licences unifié. L’exemple de l’Inde est très intéressant à cet égard. Dans un document de consultation publié en mars 2004, la TRAI (Telecommunications Regulatory Authority of India) proposait plusieurs modèles d’octroi de licences unifiés. La TRAI avait déjà recommandé, en octobre 2003, de mettre en œuvre en deux étapes un système d’octroi de licences unifié. Un système d’accès unifié au service de base (fixe) et aux services cellulaires a donc été mis en place en novembre 2003, donnant tout loisir aussi bien aux fournisseurs de services fixes qu’aux fournisseurs de services mobiles de choisir la technologie leur permettant de proposer leurs prestations.

La seconde étape a consisté à élaborer des lignes directrices et des règles applicables à un système d’octroi de licences totalement unifié pour tous les services. Le 6 août 2004, la TRAI a publié des projets de recommandations détaillés sur ce nouveau système ( www.trai.gov.in ), suite à une procédure de consultation.

D’aucuns affirment que la mise en place d’une classification des catégories de licences simplifiée et unique est une solution idéale par sa simplicité et par sa neutralité. Toutefois, il importe de noter que ce type d’approche présente des limites. Plus particulièrement, la gestion du spectre n’est guère compatible avec une classification unique des types de licences. Dans le système actuel de gestion du spectre, les fréquences sont réparties en bandes puis attribuées pour des services spécifiques à l’échelle mondiale et à l’échelle nationale. Le système vise à minimiser les brouillages et à favoriser l’harmonisation et les économies d’échelle dans la fabrication des équipements. En conséquence, la plupart des pays procèdent à l’assignation des droits d’utilisation des fréquences en fonction des technologies ou des services, à l’exception notable de pays tels que l’Australie, la Nouvelle-Zélande et le Guatemala, qui offrent une grande souplesse d’utilisation des fréquences.

Neutralité technologique et neutralité par rapport aux services

L’un des objectifs essentiels qui sous-tendent l’adoption d’un système d’octroi de licences adapté à la convergence consiste à parvenir à la neutralité technologique, expression qui signifie que le titulaire de la licence est toujours libre de choisir la technologie et les équipements qui seront utilisés pour fournir le service considéré. Par exemple, un projet d’accès universel en milieu rural qui prévoit de subventionner un service de cabines téléphoniques publiques peut être considéré comme technologiquement neutre lorsque l’opérateur peut choisir la technologie ou l’architecture économiquement optimale, à son avis, pour assurer le service, qu’il s’agisse d’un système VSAT (microstation), d’une architecture cellulaire mobile ou d’un réseau à fibres optiques — ou même d’une combinaison de ces divers moyens.

Pourtant, une licence «technologiquement neutre» n’est pas nécessairement la même chose qu’une licence «parapluie» unique, couvrant la totalité des services TIC. Le meilleur exemple d’une neutralité caractérisant l’aspect technologique, mais non pas l’aspect «service» est celui d’une licence de service mobile dont le bénéficiaire peut choisir soit d’exploiter un système GSM soit d’exploiter un système AMRC.

Un système d’octroi de licences technologiquement neutre est un système de réglementation équitable et prévisible, suffisamment souple pour être adapté à l’évolution des techniques et à celle des marchés.

Un certain nombre de pays, ayant déjà considéré la question de la neutralité technologique, s’intéressent de plus en plus à des catégories de licences neutres par rapport aux services. Ici, les titulaires commencent par cerner sur le marché les services les plus demandés ou les plus rentables. L’obtention d’une licence générique permet à un opérateur de proposer une large gamme de services et d’applications différents, adaptés aux fluctuations de la demande sur le marché. Les systèmes d’octroi de licences adaptés à la convergence qui comportent un élément de neutralité technologique et de neutralité par rapport aux services offrent en fait à un opérateur la possibilité de proposer une plus large gamme d’applications et de services en utilisant les technologies de son choix. Un grand nombre de pays — ainsi de l’Australie, des Etats membres de l’Union européenne et de la Malaisie par exemple — ont adopté de tels systèmes (se reporter aux exemples du tableau 1).

Conclusion

Si la tendance aujourd’hui s’inscrit nettement dans le sens de l’adoption de systèmes d’octroi de licences plus souples et plus simples, les régulateurs n’en ont pas moins à faire face à un grand nombre de problèmes et de choix dans les efforts qu’ils déploient pour parvenir à un tel idéal. Mis à part le problème de l’adoption d’un système d’octroi de licences adapté à la convergence, un grand nombre de questions devront être résolues tout au long de cette progression — problèmes de gestion du spectre, fixation des redevances de licence, mise en place de conditions équitables pour les opérateurs, réalisation des objectifs de politique générale, notamment accès universel, etc. Mais, si l’on maintenait le statu quo, la procédure d’octroi de licences pourrait faire obstacle au développement des marchés des télécommunications.