Convergencia: ¿Será todo para bien?

Se vuelven a examinar los principios básicos de la reglamentación, de la concesión de licencias y de la gestión del espectro

La convergencia ha llegado por fin y está determinando el porvenir de las comunicaciones, según confirma el Informe más reciente publicado por la UIT, “Tendencias en la reforma de telecomunicaciones 2004/2005”. En este Informe, adecuadamente titulado “Las licencias en la era de la convergencia”, se subraya que el sector de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) está experimentando una mutación radical, ya que una industria que se basaba en el “servicio telefónico ordinario” (POTS) se está transformando en una industria que ofrece aplicaciones de voz, datos y multimedios por líneas de hilo e inalámbricas. El Informe se publicó intencionadamente para que coincidiera con el Simposio Mundial para Organismos Reguladores (Ginebra, 8-10 de diciembre de 2004).

La industria que una vez se basó en el “servicio telefónico ordinario” es ahora una industria que ofrece aplicaciones de voz, datos y multimedios por líneas de hilo e inalámbricas Philips

La convergencia tecnológica, comercial y reglamentaria plantea vertiginosos problemas de reglamentación y legislación que los poderes públicos y reguladores deberán tener en cuenta particularmente en el ámbito de la concesión de licencias. En esta sexta edición de “Tendencias en la reforma de telecomunicaciones” se abordan muchos de estos problemas con miras a tratar de iniciar un diálogo mundial sobre la concesión de licencias y la convergencia en el sector de las TIC. Por ejemplo, ¿pueden los poderes públicos y los reguladores liberalizar completamente la concesión de licencias de utilización del espectro? ¿Cómo pueden pasar a un marco normativo convergente sin que beneficie indebidamente a los operadores establecidos o a los nuevos actores? Si los nuevos participantes y los ya instalados en el mercado se benefician de licencias menos restrictivas ¿de qué medios disponen los reguladores para velar por que se atienda de manera adecuada al interés público? ¿Pueden los poderes públicos flexibilizar las condiciones de concesión de licencias e impulsar al mismo tiempo a los operadores a alcanzar objetivos sociales tales como el acceso universal?

Lo que está claro es que varios gobiernos pioneros están remozando sus sistemas de concesión de licencias y reglamentarios con miras a promover un acceso asequible a toda la gama de servicios de comunicaciones, de la telefonía a Internet de alta velocidad. A este respecto el Simposio Mundial para Organismos Reguladores debería publicar una declaración sobre “Prácticas idóneas para la promoción de la conexión de banda ancha e Internet de bajo costo”.

Convergencia: ¿Qué tiene un nombre?

Conectividad inalámbrica a la música online: sistema de audio en Internet de banda ancha Philips

Desde siempre, los proveedores de servicio han utilizado diversos tipos de redes para prestar servicios de telefonía, vídeo y datos. Del mismo modo, los usuarios finales han utilizado equipos diferentes para recibir esos servicios, pero todo ha cambiado con la evolución tecnológica que está difuminando las fronteras entre las distintas tecnologías de transmisión por línea e inalámbricas, y en particular las que utilizan el protocolo Internet (IP). Las antiguas redes de hilo de cobre se modernizan poco a poco y se convierten en redes de abonado digitales (DSL, digital subscriber line) de banda ancha, que permiten el acceso a Internet de alta velocidad para aplicaciones multimedios tales como la telecarga de videoclips y archivos musicales. El tráfico telefónico transmitido por esas redes actualizadas es cada vez más voz por Internet, o VoIP, y voz por banda ancha (VOB, voice over broadband). Como se indica en la Figura 1, en 2003 se cursaron prácticamente 170.000 millones de minutos de tráfico de voz internacional, de los cuales un 87% transitaron por redes conmutadas tradicionales y un 13,1% o (ó 22.000 millones de minutos) por VoIP.

Tecnología audio para personas en movimiento: lector MP3-CD

Los sistemas de televisión por cable (CATV, cable television), que antiguamente sólo se utilizaban para transmitir contenido de radiodifusión a los abonados, también se están transformando en redes interactivas que ofrecen vídeo a la demanda, acceso Internet de banda ancha y telefonía de voz. Los operadores de CATV pueden competir ahora con operadores de telecomunicaciones en condiciones de igualdad en todos los segmentos del mercado. La nueva oferta típica de los proveedores de servicio consiste en una “tríada” de servicios TIC, es decir, voz, acceso a Internet de banda ancha y radiodifusión en un solo abono mensual.

Así pues, ahora que los operadores de redes y proveedores de servicios ofrecen una amplia gama de servicios y aplicaciones, es difícil distinguir entre las redes telefónicas, las de datos y las de radiodifusión. Para el consumidor, estas redes, que antiguamente se distinguían claramente, ahora se parecen todas porque pueden ofrecer prácticamente los mismos servicios y contenidos. Los fabricantes empiezan a comercializar equipos inalámbricos capaces de transmitir datos multimedios en todo el hogar y que permiten al usuario ver en la pantalla de su televisor un vídeo telecargado en su ordenador personal.

Figura 1 — Evolución del tráfico telefónico internacional Tendencias del tráfico telefónico internacional cursado por redes telefónicas públicas conmutadas (RTPC) y de voz por IP (VoIP), en miles de millones de minutos (1997-2003)
Fuente: UIT/TeleGeography, base de datos “Dirección del tráfico” y base de datos de la UIT sobre indicadores mundiales de telecomunicaciones. TeleGeography Inc. forma ahora parte de PriMetrica (véase www.primetrica.com).

Si a todo esto se añade la rápida evolución de los servicios telefónicos móviles celulares, los nuevos servicios móviles de tercera generación (3G o IMT-2000), la aparición de nuevas tecnologías de banda ancha inalámbricas fijas tales como Wi-Fi y Wi-MAX, no es sorprendente que los reguladores y poderes públicos de los países desarrollados estén estudiando de nuevo completamente algunos de los fundamentos de la reglamentación de las telecomunicaciones, la concesión de licencias y la gestión del espectro.

El mundo de las licencias cambia

Cuando comenzó la reforma del sector de las telecomunicaciones en los años 80 y 90, muchos países utilizaron al principio la concesión de licencias para controlar la entrada en el mercado e imponer obligaciones normativas. Pero, aun al cabo de la fase inicial de liberación del mercado, el proceso de concesión de licencias en algunos países todavía es un medio para controlar el acceso al mercado. No obstante, en esta nueva época de convergencia, los poderes públicos ponen cada vez más en duda la utilidad de la concesión de licencias y piden que éstas se adapten para alcanzar objetivos de política sin obstaculizar el desarrollo del mercado y los avances tecnológicos. Estas inquietudes se han traducido en dos tendencias importantes: un aumento del número de servicios sujetos a licencias mínimas o incluso a ninguna y la creación de sistemas normativos convergentes que distinguen entre las licencias concedidas a servicios tradicionales y las concedidas a determinadas tecnologías. En el Cuadro 1 se dan varios ejemplos de sistemas de concesión de licencias convergentes vigentes actualmente en el mundo.

 ¿Son realmente necesarias las licencias?

Las licencias no tienen la misma importancia en todos los países. En escasos países en los cuales los operadores monopolísticos eran empresas privadas, particularmente en Estados Unidos y Canadá, la concesión de licencias de telecomunicaciones no se utiliza generalmente como instrumento normativo. En cambio, las reglas normativas se aplican mediante reglamentos, códigos, decisiones u órdenes del regulador.

Dado que se puede disponer fácilmente de otros instrumentos normativos para reglamentar el comportamiento y las actividades de los operadores en el mercado, se ha puesto en duda la necesidad de imponer criterios de concesión de licencias en general. La multiplicación de proveedores de servicios Internet (PSI) en casi todas las regiones del mundo ilustra perfectamente la tendencia a reducir las exigencias para la concesión de licencias. Por lo general, los PSI no disponen de amplias infraestructuras de transmisión, ya que dependen del arrendamiento de líneas a proveedores de redes. Los obstáculos económicos al acceso de los PSI al mercado son limitados, y una competencia sana es posible incluso en mercados geográficos más reducidos, por lo que, algunos países han creado políticas de “acceso abierto” para los PSI. Los nuevos operadores no necesitan obtener licencias individuales ni obtener otro tipo de aprobación oficial del gobierno antes de entrar en el mercado, ni tampoco deben notificarlo con anterioridad al regulador. Otros países exigen una notificación, pero no antes de que comience la explotación. Se ha observado en varios estudios que los países que exigen una aprobación normativa oficial de los PSI tienen menos usuarios y ordenadores centrales de Internet que los países que no la exigen. Incluso con las políticas de acceso abierto o de simple notificación, los PSI pueden estar sometidos a la vigilancia del gobierno en ámbitos tales como la protección de los consumidores. A menudo deben cumplir ciertas normas comerciales generales que se aplican a todas las empresas comerciales, o por lo menos a cierto grupo o “clase” de empresas. Ciertos grupos o clases pueden ser objeto de exigencias de autorización generales o de “licencias de clase”, o incluso ser objeto de una reglamentación o de reglas específicas.

Espectro sin licencia

La atribución de espectro sin licencia se considera cada vez más como un incentivo para la creación de tecnologías inalámbricas más eficaces y rentables. A finales de 2004, 55 países habían atribuido espectro sin licencia. Estados Unidos es uno de los países que permite ese tipo de utilización, siempre y cuando sea para fines lícitos, en particular el acceso de banda ancha a Internet. En ese tipo de entornos aparecen empresas y organizaciones que proporcionan acceso a Internet de banda ancha en zonas anteriormente desatendidas. A menudo se da como ejemplo una aldea tribal del sur de California en la cual se utiliza la tecnología Wi-Fi (fidelidad inalámbrica) sin licencia para dar acceso de banda ancha a más de 12.000 indios americanos en 17 comunidades tribales repartidas en una amplia zona geográfica aislada.

Hacia un marco de concesión de licencias convergente

De la concesión de licencias individuales a autorizaciones generales

Con la aparición de nuevas tecnologías de banda ancha inalámbricas fijas tales como Wi-Fi y Wi-MAX, los reguladores y poderes públicos están estudiando de nuevo algunos de los fundamentos básicos de la reglamentación de las telecomunicaciones, la concesión de licencias y la gestión del espectro 040107/Photos.com

Actualmente, las condiciones de concesión de licencias aplicables a numerosos servicios se flexibilizan progresivamente en varios países para suprimir los obstáculos a la entrada en el mercado y fomentar la competencia. En lugar de exigir licencias individuales y largos procedimientos de solicitud, se utilizan cada vez más autorizaciones generales para un número creciente de servicios. Un excelente ejemplo de esta tendencia nos lo dan los Estados Miembros de la Unión Europea (UE), que han dado un paso importante con la creación de una clasificación única de las licencias para todas las comunicaciones electrónicas. Con esta Directiva Autorización, la UE desea crear un marco normativo más coherente en sus 25 Estados Miembros.

Con excepción de la asignación de frecuencias radioeléctricas y números, la UE ha sustituido las licencias individuales por autorizaciones generales de prestación de todo tipo de redes y servicios de comunicaciones electrónicas en el marco de una nueva reglamentación de las comunicaciones electrónicas. Este nuevo marco normativo que entró en vigor en julio de 2003 también es neutro desde el punto de vista tecnológico y tiene por objeto ser suficientemente flexible para aplicarse a los mercados convergentes. Las reglas de autorización estipulan un procedimiento administrativo simple y “liviano” que permite a las empresas entrar rápidamente en los mercados. Ahora bien, a pesar de su flexibilidad, el nuevo marco normativo sigue exigiendo una evaluación y una revisión constantes. La Comisión Europea debe llevar a cabo ese tipo de revisión a más tardar en 2006 para examinar cuestiones relacionadas con la autorización y la convergencia.

De las licencias específicas a las licencias generales

En Malasia, la Ley sobre Comunicaciones y Multimedios (CMA, Communications and Multimedia Act) adoptada en 1999, establece un marco reglamentario concebido específicamente para tener en cuenta la convergencia y adaptarse a ella. En particular, la CMA introdujo para las telecomunicaciones y la radiodifusión un régimen normativo neutro desde el punto de vista de las tecnologías y los servicios, que redujo las 31 licencias específicas de ese país a las cuatro categorías de licencias generales siguientes:

• Proveedores de instalaciones de red: Infraestructura que comprende estaciones terrenas de satélite, cables de fibra óptica, líneas y centrales de comunicación, equipos de radiocomunicaciones y transmisión, estaciones de base de comunicaciones móviles, y torres y equipos de radiodifusión.
• Proveedores de servicios de red: Conectividad básica y ancho de banda para soportar diversas aplicaciones y conectar redes diferentes. Comprende servicios celulares, de distribución de radiodifusión y móviles por satélite.
• Proveedores de servicios de aplicación: Esta categoría corresponde a los titulares de licencias que ofrecen funciones específicas tales como servicios de voz, datos y comercio electrónico. También comprende acceso a Internet, telefonía IP, radiobúsqueda y audiotexto.
• Proveedores de servicios de aplicaciones de contenido: Esta categoría abarca un subconjunto especial de aplicaciones y comprende los servicios de radiodifusión tradicionales, la publicación en línea y los servicios de información.

La autoridad reguladora nacional de Malasia, la Comisión de Multimedios y Comunicaciones, comenzó en 1999 a aplicar el nuevo régimen de licencias a los proveedores de servicios de telecomunicaciones y radiodifusión. Con arreglo al anterior régimen de licencias, se habían expedido 220 licencias (de las cuales 180 seguían activas) en las 31 categorías de servicio. Se incitó a los titulares a pasarse al nuevo régimen y 135 aceptaron las nuevas licencias. Los demás habían quebrado, ya no se interesaban por la prestación de servicios u ofrecían servicios que ya no necesitaban licencia. Este proceso de migración terminó en 2002 y permite sacar varias conclusiones.

Sistema unificado de concesión de licencias

Algunos países han ido aún más lejos y han comenzado a adoptar medidas para crear un modelo unificado de concesión de licencias. La adopción por la India de un sistema unificado de concesión de licencias es muy instructiva a este respecto. En un documento de consulta publicado en marzo de 2004, la TRAI (Telecommunications Regulatory Authority of India) propuso varios modelos de concesión de licencias unificadas. En octubre de 2003, la TRAI ya recomendó aplicar un sistema de concesión de licencias unificado en dos etapas. Para empezar, se creó en noviembre de 2003 un sistema de acceso unificado para servicios básicos (fijos) y celulares, en cuyo marco los proveedores de servicios fijos y móviles eran libres de elegir la tecnología para prestar sus servicios.

La etapa siguiente consistió en definir directrices y reglas aplicables a un sistema de concesión de licencias totalmente unificado para todos los servicios. El 6 de agosto de 2004, la TRAI publicó proyectos de Recomendaciones detallados sobre este nuevo sistema (www.trai.gov.in), tras un proceso de consulta.

La creación de un sistema de licencias único y simplificado se ha presentado como la solución ideal por su simplicidad y neutralidad, pero es importante observar que ese tipo de planteamiento es limitado. La gestión del espectro, en particular, plantea problemas a la hora de utilizar una sola clasificación de las licencias. En el sistema actual de gestión del espectro, las frecuencias se dividen en bandas y se atribuyen a servicios específicos a escala mundial y nacional. El sistema tiene por objeto reducir al mínimo la interferencia y promover la armonización y las economías de escala en la fabricación de los equipos. Por lo tanto, la mayoría de los países asignan derechos de utilización del espectro en función de las tecnologías o de los servicios, con notables excepciones tales como Australia, Nueva Zelandia y Guatemala en los cuales la utilización del espectro es muy flexible.

Neutralidad respecto a la tecnología y los servicios

Uno de los objetivos fundamentales de la adopción de un sistema de concesión de licencias convergente es lograr la neutralidad tecnológica. Esta expresión significa que el titular de una licencia de servicio puede elegir la tecnología y el equipo que utiliza para proporcionar ese servicio. Por ejemplo, un proyecto de acceso universal rural que subvenciona un servicio de cabinas telefónicas públicas puede considerarse tecnológicamente neutro si el operador puede elegir la tecnología o la arquitectura económicamente óptima para prestar el servicio. Puede ser un sistema VSAT (terminal de muy pequeña apertura), una arquitectura móvil celular o el espectro correspondiente, o bien una red de fibra o, quizá, una combinación de todas esas posibilidades.

Ahora bien, una licencia “tecnológicamente neutra” no significa necesariamente lo mismo que una licencia “global” única que abarca todos los servicios TIC. Quizá el mejor ejemplo de una licencia neutra con respecto a la tecnología pero no al servicio sea el de las licencias de servicios móviles expedidas por los poderes públicos que permiten a los operadores elegir entre GSM o CDMA.

Un sistema de concesión de licencias tecnológicamente neutras es un sistema de reglamentación equitativo y previsible, suficientemente flexible para adaptarse a la evolución tecnológica y a la de los mercados.

Además de experimentar con la neutralidad tecnológica, los gobiernos recurren cada vez más a licencias neutras desde el punto de vista de los servicios. De este modo, los titulares de licencias pueden estudiar el mercado y determinar los servicios más solicitados o más rentables. Una licencia genérica permite entonces a los operadores ofrecer servicios y aplicaciones diferentes adaptadas a las fluctuaciones de la demanda del mercado. Los sistemas de concesión de licencias convergentes neutros con respecto a la tecnología y los servicios aumentan la gama de aplicaciones y servicios que pueden proporcionar los operadores con las tecnologías de que disponen. Muchos países tales como Australia, los Estados Miembros de la UE y Malasia han adoptado sistemas de concesión de licencias convergentes (véanse más ejemplos en el Cuadro 1).

Conclusión

Si bien se tiende actualmente a adoptar sistemas de concesión de licencias más flexibles y sencillos, los reguladores deben afrontar numerosas dificultades y posibilidades de elección para tratar de alcanzar ese objetivo ideal. Además de la adopción de un sistema de concesión de licencias convergente, quedan por resolver numerosas cuestiones, tales como los problemas de gestión del espectro, la determinación del precio de las licencias, la creación de un entorno equitativo y la realización de los objetivos de política general, en particular el acceso universal. Si se mantiene el statu quo, el procedimiento de concesión de licencias podría obstaculizar el desarrollo del mercado de las telecomunicaciones.