L'ÉVOLUTION DU RÔLE DE L'ÉTAT
À L'HEURE DE LA DÉRÈGLEMENTATION
DES TÉLÉCOMMUNICATIONS
LES SYSTÈMES MONDIAUX DE COMMUNICATIONS PERSONNELLES MOBILES (GMPCS)
Rapport du troisième colloque sur la réglementation
organisé au siège de l'UIT
9 -11 novembre 1994
TABLE DES MATIÈRES
PARTIE I - LES SYSTEMES GMPCS: LE CARACTERE UNIQUE DE CES SYSTEMES ET LEUR CONTEXTE
Ces systèmes ont-ils des spécificités qui leur
sont propres et si oui, lesquelles?
Quelques particularités
Le contexte dans lequel se trouvent ces systèmes
PARTIE - II LES PROBLEMES LIES A L'OCTROI D'AUTORISATIONS D'EXPLOITATION- LE SECTEUR SPATIAL
Quelques questions
Quelques Eléments de réflexion
Les passerelles
Fourniture des services
Les terminaux de poche
ANNEXE : Sujets de réflexion proposés aux dirigeants nationaux
Liste des participants
Propositions de questions
à débattre
RESUME ANALYTIQUE
J'ai le grand plaisir de présenter le Rapport du Troisième colloque sur l'évolution du rôle de l'Etat à l'heure de la déréglementation des télécommunications, qui s'est tenu au siège de l'UIT à Genève, du 9 au 11 novembre 1994.
Le Colloque représente une nouvelle initiative importante visant à examiner de manière approfondie mais informelle et pratique, quelques-uns des problèmes fondamentaux que pose, pour la réglementation des télécommunications, l'évolution rapide de ce secteur. Ce Colloque, financé par des fonds privés, a rassemblé des experts et des responsables éminents, venus de différents pays à titre personnel et ne représentant pas leurs gouvernements. Les participants se sont réunis pendant trois jours à Genève pour formuler un avis pratique, qui devait présenter un intérêt immédiat tant pour les dirigeants, les responsables de la réglementation et les entreprises des pays en développement que pour ceux des pays avancés.
Le Premier colloque s'est tenu à Genève en février 1993, avec le financement de la «New ITU Association of Japan», et a étudié différentes possibilités d'organismes et de processus de réglementation nationale des télécommunications.
Les fonds nécessaires au Deuxième colloque ont pu être réunis grâce à la Friedrich Ebert Foundation (Allemagne). Ce colloque a examiné la façon dont les responsables de la réglementation peuvent encourager le service universel et faciliter l'application d'innovations dans le secteur des télécommunications.
Les rapports des deux premiers colloques ont été traduits en français, en espagnol et en arabe, et distribués notamment à tous les membres de l'UIT.
Les fonds nécessaires au Troisième colloque ont de nouveau pu être réunis grâce à la Friedrich Ebert Foundation (Allemagne). Ce colloque a examiné certains des problèmes de réglementation que posent les nouveaux systèmes mondiaux de communication personnelle mobiles actuellement proposés qui utilisent des satellites non géostationnaires, et notamment les systèmes que l'on appelle les «Super Leos».
Ce sujet a été choisi du fait que de nombreux participants au Second colloque ont eu le sentiment, que je partage, que les problèmes posés par ces nouveaux systèmes mondiaux méritent d'être analysés. Il s'agit d'un sujet complexe, qui fait l'objet de débats importants, mais je pense que le principe même du colloque, qui a désormais fait ses preuves, permettra d'examiner ce sujet de manière informelle et équilibrée, dans une perspective suffisamment large.
Comme je l'ai écrit dans mes Remarques liminaires à propos du Rapport du Premier colloque, l'idée de ce colloque a été lancée par M. David Leive, alors qu'il était Président du Symposium sur la réglementation organisé par l'UIT à Genève dans le cadre de Telecom 91. A la suite de toute une série de consultations informelles avec des experts en réglementation des télécommunications venus de nombreux pays, nous avons conclu, M. Leive, Monsieur l'Ambassadeur Gerald Helman, qui nous a soumis ses critiques, et moi-même, que ce colloque répondait à un besoin important et serait très utile à un grand nombre de pays. Ces prévisions se sont avérées justes puisque les trois premiers colloques ont remporté un grand succès, suscité un vif intérêt et puisque les deux premiers d'entre eux ont produit des rapports fréquemment utilisés par la suite. Les principes de ce colloque et la façon dont il s'est déroulé jusqu'à présent, ont fait l'objet d'une description détaillée présentée par M. Leive au cours de la session de 1993 du Conseil de l'UIT, ainsi que lors de la Conférence régionale de développement pour l'Asie qui s'est tenue à Singapour en mai 1993.
L'expérience de ces trois colloques nous a permis d'approuver la structure et les méthodes des réunions et de conclure qu'il faut les conserver telles quelles. Le dynamisme et l'imagination de M. David Leive, ainsi que le soutien unanime des participants, m'ont conduit à prier ce dernier, après le Deuxième colloque, d'accepter la Présidence permanente des Colloques.
Les résultats de ce Troisième colloque sont exposés dans le Rapport ci-joint du Président du Colloque, M. Leive. Avec quelques-uns de mes principaux collègues j'ai, comme pour les premier et deuxième colloques, participé aux trois jours de session.
Le Rapport expose les opinions consensuelles qui se sont dégagées sur les principales questions examinées, mais il ne présente pas les points de vue individuels des participants.
Il donne en outre un résumé analytique du rapport préparatoire qui a été établi par un expert indépendant reconnu en la matière, M. Michael Tyler, et dont une version provisoire a été présentée lors du Colloque pour servir de point de départ aux discussions. Le texte complet du rapport préparatoire sera traduit et adressé à toutes les administrations au courant du printemps prochain. Le résumé analytique, tout comme le rapport préparatoire, reflètent les recherches et le point de vue personnels de M. Tyler et non les résultats des débats du Colloque.
L'organisation des réunions suivantes est en cours. Le Quatrième colloque aura lieu en avril 1995 et examinera les problèmes d'interconnexion. Il sera financé par la Banque mondiale. Le Cinquième colloque est provisoirement prévu pour fin 1995 ou début 1996, et son thème reste à définir.
Les participants au Troisième colloque ont également conclu que l'on doit s'efforcer de diffuser plus largement les résultats des colloques, étant donné que leur principal objectif est de permettre à l'ensemble des dirigeants, des responsables de la réglementation et des industriels des télécommunications, de tirer parti des travaux réalisés au cours des colloques. Nous étudions donc actuellement les meilleurs moyens de parvenir à cette fin, en préparant par exemple des kits de présentation qui seraient distribués lors de réunions ou journées d'étude de l'UIT et de la Banque mondiale ou lors de diverses conférences internationales, en préparant des listes d'adresses adaptées et en distribuant l'information par des moyens électroniques, ou encore en rédigeant une version du rapport à grand tirage et en annonçant sa parution dans des publications commerciales.
Pour terminer, je tiens à souligner une nouvelle fois l'importance
que revêtent pour moi des innovations telles que ces colloques pour
fournir une aide pratique à tous les acteurs du secteur des télécommunications
qui tentent actuellement, dans le monde entier, de résoudre les
problèmes que posent l'évolution des structures industrielles
et l'élaboration de nouvelles politiques économiques et de
nouvelles technologies.
Pekka TARJANNE
Secrétaire général
Genève, décembre 1994
Le présent Rapport reprend les principales conclusions du Troisième colloque sur l'évolution du rôle de l'Etat à l'heure de la déréglementation des télécommunications, qui a eu lieu au siège de l'Union internationale des télécommunications à Genève (Suisse), du 9 au 11 novembre 1994, sous le patronage du Secrétaire général de l'UIT.
Le Rapport examine certains des problèmes de réglementation que risquent de poser, au niveau national et au niveau international, les nouveaux systèmes mondiaux de communications personnelles mobiles (GMPCS), qui utilisent des satellites non géostationnaires.
Ce Colloque est le troisième d'une série de colloques par une fondation privée, et destinés à rassembler, dans un contexte informel, un petit groupe de cadres responsables de la réglementation et experts en télécommunications, participant à titre personnel, pour étudier les problèmes liés à la déréglementation des télécommunications et pour formuler des avis et des conseils qui, une fois diffusés, s'avéreront d'une grande valeur pratique pour tous les dirigeants, les responsables de la réglementation et les exploitants de télécommunications du secteur privé confrontés à des problèmes similaires. Les fonds nécessaires au Troisième colloque ont pu être réunis grâce à la générosité de la Friedrich Ebert Foundation (Allemagne).
Le Colloque a rassemblé 23 participants agissant à titre personnel et venant de 15 pays pour représenter diverses disciplines et divers intérêts du secteur des télécommunications et pour discuter de ces problèmes (voir Appendice 1). Les hauts responsables de l'UIT étaient également présents, et notamment le Secrétaire général et d'autres dirigeants élus et cadres supérieurs de l'UIT.
Le Colloque avait le double objectif suivant: il s'agissait, d'une part, pour les participants d'échanger et de discuter leur expérience pratique et, d'autre part, d'aider d'autres personnes concernées par la politique publique et la réglementation du secteur des télécommunications à travers le monde, en publiant et en diffusant les points clés ressortant de cet échange de points de vue, de façon à proposer des options et des approches susceptibles de leur servir dans leur propre situation et leur propre programme de travail.
Le Colloque a notamment fondé sa discussion sur l'étude d'une série de questions préparées par le Président.
Le Colloque était saisi d'un projet de rapport préparatoire établi par M. Michael Tyler, de la société Putnam, Hayes et Bartlett. Il s'agit d'une enquête sur l'éventail de méthodes et de procédures de réglementation qui peuvent s'appliquer à ces nouveaux systèmes mondiaux mobiles. Cette enquête analyse notamment les avantages et les inconvénients des différentes solutions, et les circonstances dans lesquelles elles sont applicables. Les suggestions des participants au Colloque vont être ajoutées au rapport Tyler, qui est en cours de révision; néanmoins, ce rapport reste un travail personnel plus qu'un compte rendu du Colloque. Le résumé analytique du projet de rapport préparatoire figure à la suite du présent document. Le rapport préparatoire lui-même paraîtra dans le courant du printemps 1995 dans sa version anglaise; les versions française et espagnole seront disponibles un peu plus tard.
Le présent rapport du Président souligne les problèmes examinés qui étaient, selon les participants, d'intérêt général et pouvaient se rencontrer dans tous les cas de figure. Il ne vise en aucune manière à retracer toute la longue discussion détaillée qui a eu lieu, ni à décrire les points de vue de chacun des participants.
* * *
La CAMR-92 a attribué des parties du spectre dans les bandes L et S à l'utilisation des GMPCS et notamment (mais pas uniquement) dans les bandes de fréquences 16101626,5/2483,5-2500. Les participants à la CAMR appellent généralement ces systèmes les «Super Leos» (Low Earth Orbiting Satellites systems = systèmes à satellites sur orbite basse). Ces systèmes qui comprennent en général de 16 à 66 satellites en diverses positions orbitales géostationnaires, sont destinés à assurer des services de communication vocale et de données en temps réel sur de vastes parties du monde. Un certain nombre d'organismes privés et semi-privés exploitent actuellement des systèmes GMPCS «Super Leo». Ces organismes sont principalement implantés aux Etats-Unis, mais des systèmes Inmarsat-P, brésilien et russe sont en cours d'élaboration. Les «Mini Leos» fonctionnent au-dessous de 1 GHz, utilisent généralement moins de satellites, et fournissent toute une série de services de données et de messagerie différée. Le présent Rapport concerne principalement les systèmes «Super Leo», puisque ce sont ces systèmes qui posent les problèmes de réglementation et de coordination internationale et nationale les plus urgents; cependant les conclusions de ce rapport sont souvent également applicables aux «Mini Leos» qui ont de fortes chances d'être mis en service avant les «Super Leos».
Les systèmes Super Leo suscitent à la fois beaucoup d'intérêt et de controverses. La Commission européenne s'est inquiétée des incidences que peuvent avoir, à un niveau mondial, les décisions qui ont été ou qui seront prises par les Etats-Unis pour autoriser l'exploitation de systèmes GMPCS et, dans d'autres pays, l'Etat et les responsables de la réglementation des télécommunications s'interrogent aussi sur la façon de résoudre les nouveaux problèmes de réglementation et d'exploitation que posera le développement des GMPCS.
Plusieurs pays, dont les Etats-Unis et le Royaume-Uni (au nom d'INMARSAT dans la bande des 2 GHz) ont déjà revendiqué la totalité de la largeur de bande attribuée dans les bandes de fréquences disponibles les plus appropriées et, aux Etats-Unis, la Federal Communications Commission (FCC) entre actuellement dans la phase finale de l'octroi, à des exploitants spécifiques de systèmes GMPCS, d'autorisations d'implanter et d'exploiter des systèmes relevant, à l'échelle mondiale, du secteur spatial, et de fournir des services aux Etats-Unis.
Le présent Rapport cherche à identifier les différents problèmes de réglementation en cause, et propose diverses solutions. Nous tenons à préciser qu'il ne s'agit pas de fournir des solutions à ces problèmes. Ce sont des questions complexes auxquelles seules les autorités nationales sont à même de répondre, en tenant compte de leur propre politique et de leurs priorités et, s'il y a lieu, de consultations internationales. Ce Rapport et le Colloque correspondant sont donc plutôt destinés à identifier les questions clés, et les différentes réponses à leur apporter, ainsi que certains avantages et inconvénients (le «pour» et le «contre») que présentent ces différentes approches possibles.
En matière d'introduction, la 1re partie du présent Rapport décrit les caractéristiques ou les utilisations des systèmes GMPCS qui les différencient des autres systèmes de communication sans fil. Elle les place dans le contexte général de l'ensemble des services de télécommunication, et elle s'efforce de déterminer si ces systèmes posent certains problèmes de réglementation qui leur sont propres et que les systèmes précédents ne posaient pas du tout ou posaient à une échelle moindre.
On peut essentiellement distinguer deux types de problèmes de réglementation qui sont d'ailleurs étroitement liés. Le premier concerne les autorisations d'exploiter le secteur spatial, qui sont accordées par les autorités nationales compétentes, telles que celles des Etats-Unis et du Royaume-Uni, pour permettre l'établissement et l'exploitation des satellites qui composent les systèmes GMPCS. Le second type de problèmes est lié aux décisions d'octroi d'autorisations qui doivent être prises par chacun des très nombreux pays qui peuvent être intéressés ou affectés par ces systèmes mondiaux. Ces décisions concernent principalement les autorisations d'exploitation pour les stations terriennes d'accès et les équipements connexes, la fourniture de services dans certains pays, et l'utilisation de terminaux de poche.
La 2e partie du Rapport examine les points de vue et les idées qu'il semble le plus utile d'aborder pour les exploitants du secteur spatial et leurs administrations respectivement chargées des autorisations d'exploitation.
La 3e partie traite des pays où les exploitants du secteur spatial n'ont pas d'autorisation d'exploitation. Elle s'interroge sur les possibilités ou les menaces que peuvent représenter les systèmes GMPCS. La majorité des pays sont-ils concernés par ces systèmes? Ces systèmes contribueront-ils de façon significative à la réalisation d'un service universel dans les pays en développement? Les responsables de la réglementation doivent-ils s'en préoccuper? Ces mêmes responsables doivent-ils traiter ces systèmes différemment des autres services de communication offerts par une entreprise privée? La 3e partie aborde donc des problèmes d'octroi d'autorisations, concernant les passerelles, les services et les terminaux de poche.
Ces systèmes présentent trois caractéristiques qui les distinguent, dans leur ensemble, des systèmes sans fil précédents: ils sont mondiaux, mobiles et principalement détenus par le secteur privé plutôt que par des organismes gouvernementaux ou intergouvernementaux. Ils sont coûteux et complexes à élaborer et à mettre en oeuvre, puisque leur coût d'investissement est compris entre 1 et 3,5 milliards de $, et ils nécessitent donc, dans la pratique, le recours à des consortiums financiers et à des consortiums d'exploitation regroupés au niveau international.
Il semble en outre que ces systèmes ne constituent qu'une première génération, appelée à évoluer à l'avenir, vers des systèmes qui seront peut-être plus complexes encore et dont la puissance, la capacité et les possibilités seront sans doute plus élevées. Des initiatives seront donc certainement prises, au cours des prochaines Conférences mondiales des radiocommunications, pour augmenter les attributions de spectre au Service mobile par satellite.
Il existe déjà, actuellement, des systèmes de communication par satellite de portée mondiale ou quasimondiale, tels que le système Intelsat. D'autres systèmes sont mobiles, comme le système Inmarsat, de portée quasiment mondiale. Certains systèmes, enfin, sont détenus et exploités par le secteur privé, aussi bien au niveau national que régional et international. Mais ce qui distingue les nouveaux systèmes de tous les précédents, est le fait qu'ils associent pour la première fois ces trois caractéristiques.
Ils se distinguent en outre par un autre aspect important: il n'est attribué à ce nouveau service qu'une part très réduite du spectre des fréquences. La totalité du spectre ainsi attribuée sera utilisée par un petit nombre de systèmes, octroyés sous licence par quelques administrations, et tous ces systèmes fourniront des services par l'intermédiaire de terminaux portables qui, par définition, franchissent facilement les frontières.
Un autre aspect reste encore à considérer, même s'il n'est pas propre exclusivement aux nouveaux systèmes: ils risquent de se trouver en forte concurrence les uns avec les autres. Il est bien difficile de prévoir l'étendue de la concurrence sur une zone géographique donnée, notamment parce que les différents systèmes peuvent donner la priorité à différents services et à différentes zones géographiques. Mais on peut supposer que les propriétaires des systèmes se feront concurrence à un niveau mondial, et que chacun d'entre eux (ou sa filiale locale) cherchera à obtenir une autorisation d'exploitation auprès de la plupart des administrations nationales, ou du moins d'un très grand nombre d'entre elles.
Du point de vue de la politique adoptée et de la réglementation, quelles sont les conséquences de ces différences sur le plan de l'exploitation et de l'organisation?
Du fait que la capacité du système sera largement déterminée par la demande escomptée sur les marchés à fort trafic, et du fait que le coût différentiel par communication sera peu élevé, les exploitants du secteur spatial seront peut-être en mesure de mettre à la disposition de régions du monde non desservies, une part limitée de capacité à des prix peu élevés. Le faible coût de cette capacité du secteur spatial peut permettre d'étendre de manière rentable les télécommunications aux régions non desservies de pays à faible revenu, même si ce coût s'ajoute à celui des terminaux individuels, de l'établissement des communications sur les réseaux nationaux, et aux autres coûts de raccordement des communications.
Ainsi, les systèmes GMPCS ne se contentent pas d'assurer un trafic commercial habituel, mais permettent aussi d'aider les pays à atteindre leurs objectifs de service universel, dans des régions mal desservies par d'autres moyens. La capacité qui pourra ainsi compléter le réseau existant sera probablement relativement faible, par rapport à l'ensemble des réseaux de Terre, mais elle permettra de fournir des services dans les régions les plus isolées du monde. Des mécanismes pourraient être mis au point, dans le cadre de la politique de réglementation nationale, pour encourager le recours à la capacité des GMPCS et se rapprocher de cette façon des objectifs économiques et sociaux, en liaison, par exemple, avec la procédure nationale d'octroi d'autorisations.
Il faut tout d'abord placer ces nouveaux systèmes dans le contexte de l'ensemble des services de télécommunication. On estime entre 5 et 10 millions le nombre total d'abonnés qui pourraient être desservis, d'ici le début du siècle prochain, par la première génération des systèmes proposés dans le spectre disponible. Ce chiffre est à comparer au nombre d'abonnés aux services de radiocommunication de Terre (principalement cellulaires) estimé à 200 millions pour la même période.
Ces systèmes ne répondront donc pas à une part majeure de la demande totale en télécommunications, mais ils vont satisfaire certains «créneaux» du marché. Ils fourniront aussi, à l'échelle régionale ou mondiale, des capacités de transmission pour les services numériques de transmission de données et pour les services vocaux.
Il faut ensuite placer ces systèmes dans le contexte des problèmes de réglementation que la plupart des pays doivent aujourd'hui affronter. Certains de ces systèmes posent, dans la pratique, des problèmes de court-circuitage du réseau téléphonique public commuté (RTPC) à une extrémité de chaque communication (ou de court-circuitage aux deux extrémités pour les liaisons mobiles), même si cela ne veut pas dire que les GMPCS auront nécessairement pour effet de réduire le trafic du RTPC. Les GMPCS vont en fait créer un nouveau trafic, ce qui se traduira certainement par une nette augmentation du trafic du RTPC. Les GMPCS posent aussi le problème des subventions croisées internes entre différents services et de la nécessité permanente, pour les sociétés d'exploitation nationales, d'obtenir des recettes pour développer l'infrastructure. Toutefois, ces questions ne sont pas uniquement liées aux perspectives de développement des systèmes GMPCS, puisque les responsables de la réglementation de la plupart des pays doivent déjà y répondre actuellement.
A cet égard, ces nouveaux systèmes ne sont donc pas les seuls à poser des problèmes de réglementation, et il se peut que, dans certains pays, ces problèmes fassent déjà partie du programme de travail des responsables des télécommunications mais, dans le cas des nouveaux systèmes, ils doivent être résolus de façon particulièrement urgente. Ainsi, la perspective du développement mondial de plusieurs systèmes GMPCS a suscité des inquiétudes et a ouvert de nouveaux horizons aux yeux, notamment, des responsables de la réglementation. Le débat peut, en un sens, paraître disproportionné par rapport à la taille relative de ces systèmes ou à leur impact économique sur un pays donné, mais le développement de tels systèmes obligera cependant les responsables nationaux à aborder certains problèmes de réglementation dont ils pensaient auparavant reporter l'examen à plus tard ou qu'ils ne pensaient pas véritablement étudier.
Même s'il n'est pas impossible que les nouveaux systèmes ajoutent à la complexité de la réglementation et posent de nouveaux problèmes, ils ne demandent cependant pas de changements révolutionnaires des régimes de réglementation, mais plutôt une évolution de ces régimes, entrant dans le cadre habituel des activités réglementaires.
Avant d'examiner certaines approches spécifiques du problème de l'octroi d'autorisations d'exploitation du secteur spatial, il convient de réfléchir à un certain nombre de questions fondamentales:
Est-il équitable qu'une administration nationale unique, ou un nombre limité d'entre elles, puissent obtenir les droits d'utiliser l'ensemble des bandes attribuées disponibles, à l'échelle mondiale, pour ce service, empêchant ainsi d'autres administrations d'obtenir ces bandes pour les systèmes qu'elles avaient prévu d'implanter?
Sur la scène nationale, les administrations qui ont dû faire face à des rivalités entre utilisateurs d'une ressource rare, ont eu recours à divers mécanismes et méthodes (audiences comparatives, ou adjudications, par exemple) plutôt que de favoriser les «premiers arrivés», mais, sur la scène internationale, c'est cette dernière méthode qui est actuellement employée en vertu du Règlement des radiocommunications, parce qu'elle semble être plus viable et plus réaliste que les autres. Il reste alors à savoir s'il est possible de l'améliorer en vue de réduire les injustices ou les gaspillages importants.
Les systèmes GMPCS se distinguent des systèmes à satellites géostationnaires par deux caractéristiques spécifiques, qui ont des répercussions non négligeables sur la politique d'octroi des autorisations: leurs satellites sont beaucoup plus nombreux et ont une durée de vie relativement courte (4 à 10 ans), ce qui oblige l'exploitant du système à lancer périodiquement de nouveaux satellites pour permettre à sa constellation de fonctionner en permanence à plein rendement. Ces remplacements répétés peuvent se traduire par une occupation permanente du spectre prévu par l'autorisation d'exploitation d'origine, sauf disposition contraire prévue par cette autorisation.
En outre, le développement et le déploiement des systèmes GMPCS demandent plus de temps que ceux des systèmes à satellites géostationnaires, et les exploitants potentiels peuvent ne pas procéder au lancement prévu et risquent ainsi de perdre alors leur autorisation d'exploitation.
Pour résoudre ces problèmes, le Rapport et arrêté d'octobre 1994, dans lequel la FCC expose sa politique d'octroi d'autorisations pour les GMPCS, propose de réserver une période de six ans à l'établissement du système, suivie d'une période d'autorisation limitée à dix ans, avec possibilité de modifier les termes de cette autorisation au moment de son renouvellement.
Un autre problème est lié à la possibilité pour d'autres exploitants d'utiliser une partie du spectre qui n'est plus utilisée, en partie ou en totalité, par son exploitant sous licence. Des dispositions prévues par le Règlement des radiocommunications autorisent le Bureau des radiocommunications à cesser de protéger toute assignation de fréquence enregistrée, qui n'est pas utilisée dans les neuf ans qui suivent la publication anticipée. Le Bureau peut aussi décider de s'informer sur une assignation qui, à sa connaissance, n'a pas été utilisée pendant une durée supérieure à un délai donné, et prendre les mesures nécessaires si ce fait est confirmé. Ces dispositions, ainsi que les pratiques établies par les administrations nationales, doivent être révisées pour permettre de réduire au minimum, autant qu'il est pratiquement possible de le faire, le risque d'utilisation non rentable ou de non-utilisation des assignations de fréquence. La Conférence de plénipotentiaires qui s'est tenue à Kyoto en 1994, a demandé un réexamen des procédures de coordination et d'enregistrement dans le secteur des radiocommunications par satellite, et ce réexamen devrait aborder ce problème, dans la mesure où il concerne les fréquences attribuées au Service mobile par satellite (SMS), principalement destinés aux GMPCS.
Certaines administrations nationales ont déjà réfléchi à ce problème. La politique adoptée par les Etats-Unis, et que nous avons mentionnée plus haut, spécifie que les exploitants sous licence seront révoqués si leurs systèmes ne sont pas utilisés pendant une période de six ans.
Etant donné que la largeur de bande des attributions de fréquences disponibles est limitée, les administrations qui accordent les autorisations d'exploitation du secteur spatial pour un ou plusieurs systèmes GMPCS devraient-elles exiger que le secteur spatial assure une couverture géographique mondiale étendue, de façon que son utilisation des bandes attribuées puisse profiter à la plupart si ce n'est à la totalité des pays Membres de l'UIT?
La fourniture de services dans un pays donné devrait-elle être liée, d'une façon ou d'une autre, au droit de participer au capital des systèmes GMPCS? Ainsi, fin 1994, le Gouvernement canadien a annoncé une politique relative aux GMPCS: l'obtention d'une autorisation d'exploitation au Canada serait liée à la participation de capitaux canadiens, elle-même proportionnelle au degré d'utilisation de ce système au Canada.
La politique de réglementation devrait-elle exiger que soit accordé un accès illimité à l'utilisation du secteur spatial des GMPCS, par les exploitants autorisés et par les revendeurs (généralement appelés «fournisseurs de services» dans le domaine des télécommunications mobiles) qui réalisent les ventes et qui assurent le service clientèle? La Résolution 70 de la CAMR-92 demande «des conditions d'accès équitables et normalisées». La concurrence, au niveau national et au niveau de l'ensemble de l'Union européenne, peut favoriser une politique de «réseau ouvert», selon laquelle les fournisseurs de services multiples sont autorisés à revendre la capacité de l'infrastructure publique (dans le cas qui nous intéresse, le secteur spatial des GMPCS). Il se peut toutefois que les exploitants du secteur spatial des GMPCS souhaitent, au cours de négociations commerciales, accorder certains droits exclusifs d'exploitation et de commercialisation à des autorités locales, ce qui peut jouer un rôle important pour mobiliser les capitaux nécessaires à l'établissement et au lancement du secteur spatial.
Qu'est-ce qu'un exploitant qui a obtenu une autorisation sur le secteur spatial d'un GMPCS dans un pays «A» est exactement autorisé à faire dans un pays «B» ou «C»? Il faut tenir compte de plusieurs facteurs: le droit national et le droit international en vigueur (notamment, le Règlement des radiocommunications); les avantages d'un vaste déploiement des GMPCS; le droit dont disposent les administrations pour déterminer et appliquer des politiques nationales.
Il n'est pas possible d'apporter une réponse universelle aux questions que nous venons d'évoquer, dans la mesure où chaque pays aura sa propre réponse, fondée sur ses propres besoins et sur sa propre politique. Les participants au Colloque ont cependant jugé dignes de réflexion un certain nombre d'éléments, dont les dirigeants et les responsables de la réglementation des pays qui accordent des autorisations d'exploitation du secteur spatial, devraient tenir compte lorsqu'ils élaborent et mettent en oeuvre la procédure de prise de décision, avant d'accorder une ou plusieurs autorisations à un ou plusieurs exploitants du secteur spatial. On notera que ces éléments ne sont pas censés constituer des solutions, mais simplement faciliter les décisions. Pour déterminer les conditions nécessaires à l'obtention d'une autorisation d'exploitation du secteur spatial, les responsables de la réglementation nationale souhaiteront peut-être tenir compte de ces différents points. Ils parviendront sans doute ainsi à maintenir un équilibre entre les intérêts des pays accordant de telles autorisations d'exploitation et les intérêts des nombreux autres pays qui pourront éventuellement bénéficier de l'introduction rapide d'une nouvelle technologie importante.
A propos des éléments présentés ci-après, il faut faire les deux observations suivantes. Notons d'abord que des autorisations d'exploitation seront bientôt accordées par les Etats-Unis. Il est donc aujourd'hui un peu tard pour que la FCC puisse tenir compte de nouveaux éléments en matière d'octroi d'autorisations sur le secteur spatial, même si plusieurs des points présentés ci-après ont en fait déjà été pris en compte par la FCC dans sa politique d'octroi d'autorisation des GMPCS. Dans le cadre des principes habituels de la coordination bilatérale et de la discussion multilatérale, il sera possible d'adopter de nouvelles approches, propres à modifier la façon dont les autorisations d'exploitation des GMPCS seront accordées par la FCC pour des systèmes de la deuxième génération, ou par d'autres administrations, telles que celles du Royaume-Uni, du Brésil et de la Russie, qui pourraient à l'avenir autoriser l'exploitation d'autres systèmes mondiaux. Notons ensuite que les approches proposées ci-après ne sont pas destinées à servir de point de départ à un accord international juridiquement contraignant. La possibilité de parvenir à un tel accord ne semble pas actuellement réalisable dans la pratique, et de toute manière il n'est pas du tout certain qu'un nouvel accord international soit véritablement nécessaire.
Les approches que nous proposons concernent les points suivants:
Un certain nombre de contraintes limitent le nombre de systèmes GMPCS: le nombre restreint de bandes de fréquences attribuées aux Services mobiles par satellite en général, et aux GMPCS en particulier; la nécessité d'utiliser des constellations de satellites non géostationnaires; et la nécessité d'investir des sommes considérables. (Le nombre de systèmes opérationnels viables ne dépassera probablement pas 3 ou 4.) Le secteur spatial réservé à ces quelques systèmes ne sera accordé sous licence que dans un petit nombre de pays Membres de l'UIT. Les autres pays Membres de l'UIT devraient aussi pouvoir profiter de la nouvelle technologie, en ayant la possibilité d'utiliser les systèmes autorisés. Les autorités nationales responsables de l'octroi d'autorisations d'exploitation devraient donc s'assurer que la constellation de satellites GMPCS dont ils autorisent l'exploitation couvre autant que possible la quasi-totalité du monde.
Premier point: Les autorisations d'exploitation accordées pour chaque constellation du secteur spatial des GMPCS devraient donc exiger que cette constellation couvre la plus grande partie possible de la surface habitable de la Terre et des régions océaniques utilisées commercialement.
La nécessité d'un accord préalable doit être examinée sous deux aspects différents: le premier concerne les questions techniques et opérationnelles régies par le Règlement des radio-communications, et le deuxième, d'autres questions liées à la fourniture des services.
i) Le Règlement des radiocommunications
Lorsque les constellations de satellites de GMPCS sont conçues et exploitées conformément au Règlement des radiocommunications de l'UIT, et compte tenu, notamment, des principes et limitations techniques qui se rattachent à ce Règlement, les autres services de radiocommunications qui utilisent les mêmes bandes de fréquences sont protégés, et l'accord préalable entre les pays dont le territoire est couvert par la constellation n'est donc pas nécessaire pour autoriser la couverture d'un pays par des fréquences attribuées à la liaison descendante, dans le cadre du Règlement des radiocommunications (si le pays a l'intention de mettre en service le secteur terrestre, il devra notifier à l'UIT les récepteurs «de poche» types, afin de protéger ces récepteurs contre les brouillages). Le principe de la couverture mondiale ne nécessite donc pas, en lui-même, l'accord des pays dont les territoires sont totalement ou partiellement couverts.
ii) Les terminaux «de poche»
En ce qui concerne la liaison montante, les terminaux doivent faire l'objet d'une autorisation d'exploitation accordée par l'Etat Membre de l'UIT compétent sur le territoire où le terminal est utilisé (voir le numéro 2020 du Règlement des radiocommunications). Cette autorisation peut être mise à la disposition de l'utilisateur soit directement, soit indirectement, par l'intermédiaire d'un fournisseur de services. Les terminaux de poche ou autres peuvent faire l'objet d'une licence individuelle ou peuvent être couverts, ce qui semble préférable, par une autorisation globale de type agrément ou «autorisation collective». Dans un cas comme dans l'autre, l'homologation des terminaux dépendra de règlements nationaux relatifs à l'utilisation du spectre, et concernant par exemple la suppression des émissions non essentielles, et la prise en compte éventuelle des problèmes de santé et de sécurité.
Un numéro ou un code devra être attribué à chaque terminal, conformément aux règles établies par le gouvernement ou par le responsable de la réglementation du pays concerné (qui peut déléguer cette fonction à d'autres organismes), dans le respect des Recommandations de l'UIT sur le numérotage.
iii) Autres questions, liées à la fourniture des services
Indépendamment des questions concernant la conformité au Règlement des radiocommunications et l'octroi d'autorisations pour les terminaux, la fourniture de services GMPCS dans le pays concerné est évidemment soumise à l'accord des autorités locales responsables de la réglementation.
En conclusion, l'exploitation d'un système dans un pays donné doit se fonder sur un accord entre l'exploitant du système proposé (ou un organisme national ayant passé un contrat avec cet exploitant), et l'Etat ou le responsable de la réglementation des télécommunications du pays concerné eu égard à ces questions techniques et opérationnelles, ainsi qu'à d'autres questions liées à la fourniture des services
Deuxième point: La fourniture de services de télécommunications à l'intérieur, en direction ou en provenance de chacun des pays utilisant une constellation du secteur spatial des GMPCS, nécessite un accord préalable avec le gouvernement du pays concerné.
Chaque exploitant d'un système GMPCS doit obtenir l'accord de chacun des pays où il a l'intention de fournir un service. Il peut arriver que les gouvernements d'un ou plusieurs pays décident de ne pas autoriser l'utilisation d'un système GMPCS à l'intérieur de leurs territoires, et chacun des pays peut donc souhaiter interdire l'utilisation d'un système à partir de son territoire. La grande mobilité des terminaux fait qu'il est pratiquement impossible d'empêcher l'utilisation non autorisée du secteur spatial réservé aux GMPCS, en contrôlant les terminaux. Même si le trafic en cause est sans doute relativement restreint, il faut trouver une solution à ce problème dans le cadre même du système GMPCS.
Etant donné l'évolution rapide de la technologie, et l'importance des coûts dont il peut s'agir, il n'est probablement ni souhaitable ni faisable d'imposer une solution spécifique, mais si l'on veut que les nouveaux systèmes soient mieux acceptés par tous, il conviendrait de rassurer les autres pays, en leur garantissant que l'exploitant du secteur spatial prendra toutes les mesures raisonnablement possibles pour empêcher l'utilisation non autorisée des systèmes.
Troisième point: Les exploitants de systèmes devraient tous prévoir un moyen leur permettant d'empêcher l'utilisation de leur système dans un pays qui n'a pas autorisé le service GMPCS.
Les systèmes GMPCS, qui sont capables d'acheminer du trafic dans le monde entier, devraient être accessibles à tout pays sans aucune restriction, sauf condition contraire prévue par la réglementation ou la politique gouvernementale établies au niveau national, et sauf si l'exploitant du système est tenu de parvenir à des accords commerciaux satisfaisants. L'exploitant du système ne devrait imposer aucune autre condition de nature déraisonnable ou discriminatoire, surtout si cette condition est incompatible avec:
i) la politique adoptée dans le domaine des télécommunications, au niveau national, par les pays où sont fournis des services assurés par les systèmes GMPCS (concernant, par exemple, la revente du service par des «fournisseurs de services» non affiliés avec l'opérateur du secteur spatial);
ii) le droit national relatif à la concurrence (ou, s'il y a lieu, le droit relatif à la concurrence de l'Union européenne); ou
iii) les engagements résultant de traités internationaux tels que le GATT. Les exploitants des systèmes ne devraient pas limiter de manière excessive la revente des services.
Quatrième point: Les exploitants de systèmes ne devraient pas imposer de restrictions déraisonnables à l'accès à leur système, et devraient éviter toute discrimination entre pays ou entre catégories d'utilisateurs, sauf si cette discrimination est justifiée par des contraintes ou des considérations spécifiques d'ordre technique, commercial ou juridique.
Dans les pays autres que le pays qui a accordé l'autorisation d'exploitation du secteur spatial d'un système GMPCS donné, de nombreuses sociétés peuvent souhaiter acquérir une participation dans le système, que ce soit pour des raisons liées à la politique, au commerce, à l'exploitation, à la fabrication ou autres. Il est en outre fort probable que, dans un même pays, différentes sociétés investissent dans des systèmes GMPCS en concurrence. Il va de soi que la nature précise de cette participation, et notamment son importance, son prix et ses modalités devraient être déterminés par l'exploitant du secteur spatial, en accord avec les différentes sociétés concernées implantées dans d'autres pays.
Le gouvernement qui accorde l'autorisation d'exploitation ne devrait pas interdire la participation étrangère dans les systèmes qu'il autorise. Du fait du caractère international de ces systèmes, les pays qui accordent les autorisations ne devraient pas, en matière de participation étrangère, assimiler ces systèmes à d'autres systèmes nationaux de communication, pour lesquels on peut fixer des limites ou des interdictions en matière de participation.
Dans la pratique, il apparaît peu plausible que l'on interdise toute participation étrangère, étant donné l'importance des investissements nécessaires et le besoin évident d'associations internationales.
Cinquième point: Le pays qui accorde l'autorisation d'exploitation devrait permettre les participations étrangères dans le capital du système sous licence, plutôt que de limiter cette participation à ses ressortissants. Il faut certes encourager la participation, mais un pays ne devrait pas faire de la participation de ses propres ressortissants une condition d'octroi d'autorisations locales.
Il est vrai qu'un opérateur de système doit être libre de conclure un accord commercial approprié avec un partenaire installé dans tel ou tel pays ou région du monde. Ce partenaire peut s'avérer essentiel pour les activités de l'opérateur de système dans ce pays ou cette région, et celui-ci devrait être libre de conclure avec le partenaire en question une alliance exclusive. Mais il est tout aussi vrai que le gouvernement national ou le responsable de la réglementation des télécommunications qui se trouve confronté à cette situation devra tenir compte de ses propres exigences juridiques et de sa propre politique. Il n'est pas obligé d'accepter que l'alliance accorde au partenaire local ou régional des droits exclusifs de fournir des services basés sur le secteur spatial de GMPCS en question, si sa propre politique prévoit un accès ouvert et concurrentiel au secteur spatial des GMPCS ou aux éléments du système GMPCS. Le responsable de la réglementation locale est en droit de rejeter les accords d'exclusivité ou d'établir une politique «de réseau ouvert», donnant à plusieurs fournisseurs de services, l'accès au secteur spatial de chaque système GMPCS exploité sous licence dans le pays concerné. Avant de décider de refuser les accords exclusifs, le responsable de la réglementation doit réfléchir à l'effet négatif que peut avoir un tel refus, qui risque par exemple de limiter la capacité de l'opérateur du système à mobiliser des investissements et peut-être même de limiter sa capacité ou son envie de fournir des services dans le pays ou dans la région, par la construction, notamment, d'une passerelle. Il faut donc trouver un équilibre entre ces deux points de vue différents.
Sixième point: Les opérateurs de systèmes doivent veiller à ce que les accords commerciaux conclus dans un pays donné soient compatibles avec la politique de réglementation correspondante de ce pays.
* * *
Si l'un ou plusieurs des six points exposés ci-dessus retiennent l'attention des autorités responsables de la réglementation nationale et sont acceptés, dans la pratique, pour décider d'accorder des autorisations d'exploitation, il se peut qu'ils donnent naissance à l'établissement d'un code de bonne conduite, dont l'application pourrait se généraliser.
Comme nous l'avons dit plus haut, les problèmes liés à l'octroi d'autorisations ne sont répartis ici en quatre catégories que pour des raisons de commodité, mais il arrive, dans la pratique, que ces catégories se recoupent: une autorisation d'établir une passerelle peut prévoir des dispositions concernant le service, de même qu'une autorisation relative aux terminaux de poche peut comprendre des restrictions concernant le service.
C'est en partie par manque de temps que le Colloque n'a pas examiné ces problèmes d'octroi d'autorisations avec autant de précision que pour la première Partie concernant l'exploitation du secteur spatial, mais il est cependant utile de donner un bref aperçu des principaux points à prendre en considération.
Ce sujet ne peut être étudié de façon abstraite, et doit tenir compte de questions spécifiques concernant les fonctions des passerelles, leur nombre et leur coût.
Les fonctions des passerelles varient selon les systèmes, mais elles comprennent généralement une fonction de traitement informatique et une fonction d'interconnexion au RTPC. Le nombre de passerelles varie aussi d'un système GMPCS à un autre mais, de façon générale, le nombre de pays restera toujours supérieur au nombre de passerelles réalisables ou rentables. Pour certains systèmes GMPCS, il peut être bon d'avoir un nombre relativement faible de passerelles, pour réduire au minimum le coût total des systèmes. D'un point de vue politique, cela n'est pas forcément souhaitable pour tous les pays, dans la mesure où la dépendance d'un pays envers ses voisins s'en trouve augmentée. En outre, un pays sera généralement plus à même d'influer sur l'exploitation de l'ensemble du système GMPCS et des services fournis s'il possède une passerelle.
Du point de vue du responsable de la réglementation, les passerelles des GMPCS ne sont pas très différentes des stations terriennes actuellement utilisées pour les autres systèmes internationaux tels qu'Intelsat. Il a fallu résoudre, dans le cas de ces systèmes, le problème qui consistait à transmettre le trafic jusqu'à une tête de ligne donnée à partir de pays voisins dépendant de cette passerelle pour communiquer avec le reste du monde. La concurrence entre deux ou trois systèmes GMPCS peut faire pression et réduire ainsi la vulnérabilité potentielle d'un pays obligé de compter sur la passerelle d'un pays voisin. Des questions peuvent néanmoins se poser quant au droit d'un «pays sans passerelle» d'accéder aux passerelles d'autres pays dans des conditions raisonnables. La meilleure solution consiste peut-être à trouver un accord au niveau du marché et au cours de discussions bilatérales entre les opérateurs du secteur spatial et les autres organismes associés au système proposé.
La question des passerelles est étroitement liée aux questions concernant l'acheminement du trafic intérieur et du trafic international par rapport à l'ensemble de la configuration du système GMPCS, et aux accords financiers qui s'y rattachent et qui se traduisent par une répartition des recettes. Il est presque impossible de débattre de ces questions de manière abstraite. Il existe en effet toute une variété de situations, qui représentent autant de problèmes à résoudre pour les responsables de la réglementation, et le Colloque n'a pas cherché à en faire l'inventaire, ni à les identifier. Parmi les facteurs dont il faut tenir compte, on citera le fait de savoir si le trafic provient du pays disposant d'une passerelle ou d'un pays voisin, s'il s'agit du trafic entrant ou du trafic sortant, et s'il s'agit de trafic intérieur (c'est-à-dire en provenance et en direction du même pays), acheminé par une passerelle internationale.
On ne sait pas très bien si les accords de règlement international existants et les règles qui y sont associées s'appliquent dans tous ces cas, et dans l'affirmative, comment ils s'appliquent, et l'on ne sait pas non plus s'il existe de meilleures façons de répartir les recettes entre les différentes entités qui participent à l'acheminement du trafic de bout en bout.
Les règles internationales actuelles n'ont pas de réponse à donner pour nombreuses de ces situations, et il est donc peut-être temps de réaliser une étude plus détaillée, qui pourrait être confiée à une Commission d'études de l'UIT établie à cette fin.
Pour illustrer les problèmes que le responsable de la réglementation risque de rencontrer en examinant cet aspect de la politique gouvernementale adoptée en matière de GMPCS, nous poserons la série de questions suivantes:
1) Comment les services fondés sur les GMPCS vont-ils être commercialisés ou vendus dans chaque pays? Il s'agit d'une décision commerciale, qui doit être prise par l'opérateur du système et qui doit être sanctionnée par le responsable de la réglementation, en fonction de sa propre politique d'octroi d'autorisations. Les opérateurs de systèmes devraient-ils avoir le droit, par exemple, de vendre directement aux utilisateurs finals, ou devraient-ils le faire par l'intermédiaire de fournisseurs de services ayant une autorisation locale? S'ils vendent directement leurs services, les opérateurs seraient-ils néanmoins obligés de vendre aussi par l'intermédiaire de fournisseurs de services non affiliés et suivant quelles modalités?
2) Les responsables de la réglementation doivent décider de la façon de choisir les fournisseurs de services. Ce choix devrait-il être effectué par l'opérateur du système, dans le cadre des accords commerciaux qu'il a passés avec l'organisme local; devrait-il être soumis à une sorte de révision de la part du responsable de la réglementation; devrait-il être effectué à l'origine par ce responsable, peutêtre par appel d'offres; ou devrait-il être ouvert à la libre concurrence, et donc uniquement déterminé par les forces du marché, sous réserve, éventuellement, d'un «seuil» minimal prouvant que les candidats sont suffisamment qualifiés?
3) Les exploitants du RTPC devraient-ils avoir le droit d'être fournisseurs de services? Faudrait-il les encourager à le devenir? Les mêmes questions se posent pour les opérateurs de services cellulaires. Ceux-ci devraient-ils avoir le droit, par exemple, dans un pays donné, d'étendre leur couverture ou d'offrir à leurs clients le bénéfice d'un «déplacement mondial», obtenu par un fonctionnement «bivalent» fondé sur l'utilisation du secteur spatial GMPCS? Du point de vue de la réglementation, un élargissement de la catégorie de fournisseurs de services potentiels ne peut qu'encourager la concurrence et améliorer l'accessibilité.
4) L'opérateur du secteur spatial ou le responsable local de la réglementation devraient-ils permettre une utilisation occasionnelle ou itinérante, sans l'autorisation d'un opérateur spécifique?
5) Quelles sont les conditions que l'autorisation devrait imposer au fournisseur de services? Ces conditions devraient-elles prévoir les termes d'une autre participation locale, par exemple pour la fourniture de terminaux de poche?
6) Quelles conditions devrait-on imposer pour l'interconnexion avec le RTPC? Faut-il prévoir des conditions ou des modalités particulières du fait que le service concerné est différent des autres types de service international? Les accords de règlement existants devraient-ils s'appliquer (même s'ils risquent d'être considérablement modifiés dans les prochaines années)?
* * *
Il peut paraître souhaitable d'envisager la création d'un mécanisme qui faciliterait les différentes formes de rémunération. Au moins deux domaines potentiels d'application ont fait l'objet de discussions. Le premier concerne les nombreux pays qui, tout en protégeant de toute «concurrence» leur opérateur national, par des moyens constitutionnels, juridiques ou politiques, pourraient souhaiter permettre (ou ne pas essayer d'empêcher) l'accès direct entre les LEO (satellites sur orbite basse) et les terminaux qui se trouvent provisoirement sur leur territoire, si un mécanisme de rémunération est alors prévu.
Le deuxième domaine étudié concerne le fait qu'il peut dans certains cas être impossible (ou, peut-être plus souvent encore, inutilement coûteux) de déterminer la localisation précise d'un terminal de poche se trouvant à l'origine ou à la réception d'une communication. Il faudrait cependant mettre au point un mécanisme pour assurer la rémunération de la partie appropriée.
Il pourrait être intéressant d'essayer d'établir un fonds de compensation, comme cela s'est fait dans plusieurs cas intéressant les droits de la propriété intellectuelle. Ce fonds pourrait être financé par un prélèvement peu élevé, dont le montant pourrait être fixé par les opérateurs de système ou les fournisseurs de terminaux, et dont la gestion pourrait être assurée dans le cadre de l'UIT. Ce fonds commun pourrait permettre de verser des montants compensatoires mutuellement consentis par les différentes parties.
Deux aspects doivent être pris en considération: les mesures destinées à encourager la libre circulation des terminaux de poche, et les mesures destinées à encourager la concurrence sur le marché des terminaux de poche.
i) La libre circulation
L'un des points clés, en matière de terminaux de poche, est l'intérêt d'encourager, de façon générale, le libre déplacement. Les agences de réglementation ne devraient pas se transformer en postes de douane placés aux frontières pour vérifier que chaque terminal est bien accompagné de 3 pages d'autorisation. Une autre éventualité, qui serait bien pire encore, consisterait à exiger une autorisation individuelle pour chaque terminal. Il faut donc trouver un mécanisme d'agrément qui facilite autant que possible le mouvement des terminaux, sans que des restrictions réglementaires ne soient nécessaires. Il n'y a bien sûr pas de solution unique à ce problème, mais l'on peut envisager plusieurs options:
1) L'une d'elles consisterait à ce qu'une agence de réglementation reconnaisse l'agrément accordé par son homologue étranger. Pour que cette méthode fonctionne, il faut qu'il y ait un accord sur une ou plusieurs normes communes relatives à l'agrément des terminaux. Il peut s'agir d'une norme internationale officielle, ou d'un ensemble de pratiques communes établies par des fabricants et approuvées par des responsables de la réglementation. Ces normes pourraient tenir compte de différents facteurs tels que la nécessité de ne pas causer de brouillage préjudiciable aux autres utilisateurs du spectre des fréquences, la sécurité des communications, et diverses considérations liées à la santé et à la sûreté. Une variante importante de cette méthode consisterait à établir un accord réciproque au sein d'un groupe de pays, ou entre deux pays, par lequel chacun des pays participants accepterait les agréments ou les autorisations similaires délivrés par d'autres pays participants. Cette approche, connue sous le nom de «reconnaissance mutuelle des autorisations» a été adoptée avec succès par les pays de l'Union européenne et de l'Espace économique européen, en vue de permettre aux utilisateurs des services cellulaires numériques GSM de «se déplacer» sans restrictions, et en vue de créer un marché ouvert extrêmement concurrentiel pour la fourniture des terminaux de poche.
2) Une autre méthode consisterait à ce que les exploitants de systèmes GMPCS soient libres d'élaborer des normes sans contrôle réglementaire. Le risque à éviter dans ce cas est celui d'une association entre un opérateur du secteur spatial GMPCS et un fabricant de terminaux, qui fermerait «de facto» le marché des terminaux aux autres fabricants. Pour éviter ce risque, le responsable de la réglementation pourrait demander que la norme établie par l'opérateur du système soit publiée, ce qui permettrait aux fabricants locaux de passer des contrats commerciaux habituels, établissant un équilibre approprié entre les accords d'utilisation de la propriété industrielle par de multiples vendeurs, la protection des droits industriels et la garantie du contrôle de qualité.
3) Une troisième option exigerait des opérateurs de systèmes GMPCS qu'ils approuvent certains types de terminaux, en fonction de spécifications convenues. Les responsables de la réglementation de différents pays choisiraient alors volontairement, s'ils le souhaitent, de reconnaître ces terminaux agréés comme applicables à leurs stations. Il faudrait donc dresser deux listes: celle des terminaux agréés, et celle des pays qui ont donné leur approbation réglementaire. Cette liste pourrait être gérée par l'UIT, sous la forme d'un «fichier central».
Pour évaluer l'intérêt de ces différentes options, les critères essentiels sont l'efficacité du moyen d'encourager la reconnaissance mutuelle des terminaux, et la capacité de production des terminaux dans un marché concurrentiel.
ii) Pour parvenir à assurer une large distribution de terminaux de poche très performants et peu coûteux, le marché des terminaux GMPCS doit être un marché concurrentiel, ouvert à de nombreux vendeurs. En vue de faciliter la mise en place d'un tel marché, les opérateurs de GMPCS (et notamment ceux qui sont affiliés à des fabricants de terminaux de poche) devraient envisager de mettre à la disposition de tous les fabricants les spécifications techniques nécessaires, par exemple pour «l'interface radio». La fabrication locale des terminaux de poche, ou des pièces détachées, ainsi que d'autres éléments du système GMPCS, peut souvent s'avérer intéressante sur le plan économique. Lorsque ce type de fabrication est possible, les autorités responsables de la réglementation devraient chercher à lever les obstacles. Dans la mesure où l'utilisation de droits de propriété intellectuelle est une condition préalable essentielle pour que de nouveaux fabricants puissent produire des terminaux de poche, et notamment les produire de manière économiquement viable, ces droits devraient être accordés suivant des modalités commerciales raisonnables. Les gouvernements nationaux devraient déterminer au cas par cas si les règles qui nécessitent cette autorisation sont justifiées.
Il pourrait être bon de soumettre à l'examen d'une Commission d'études de l'UIT certains de ces problèmes liés aux terminaux de poche.
* * *
Pour résoudre tous les problèmes liés à l'octroi d'autorisations d'exploitation, dont nous venons d'exposer les grandes lignes, il faut garder à l'esprit un principe pratique général, qui s'applique à tous ces problèmes. Rappelons donc, même si cela peut paraître évident, que ce sont les opérateurs de système qui doivent assumer la principale responsabilité en la matière, à savoir élaborer les accords nécessaires dans les pays où ils souhaitent opérer. Ils peuvent le faire directement ou, comme c'est le cas pour certains systèmes, par l'intermédiaire de «partenaires» locaux ou des filiales.
Des discussions doivent être engagées avec les responsables nationaux de la réglementation (dans chaque pays), quant aux conditions et à la politique locales relatives à la fourniture de services, aux passerelles, aux terminaux de poche et à l'interconnexion. Ces discussions doivent avoir lieu suffisamment tôt pour laisser le temps de négocier. Du point de vue de l'opérateur du système, la transparence et la clarté des «règles du jeu» sont indispensables. A cet égard, un code de bonne conduite informel pourrait faciliter ces discussions et ces négociations, en donnant des directives et en assurant l'uniformité des procédures réglementaires.
Les conclusions du Colloque sont consignées dans le texte du Rapport. Elles soulignent la complexité des problèmes que posent les nouveaux systèmes mobiles mondiaux, et en déduisent que ces problèmes ne peuvent être résolus que par de nouvelles analyses et de nouvelles discussions, ainsi que par la mise en oeuvre des mécanismes de réglementation nationaux et internationaux en place, en collaboration avec les opérateurs des GMPCS.
Les problèmes à résoudre peuvent se répartir en deux grandes catégories, qui sont d'ailleurs étroitement liées: ceux qui concernent les opérateurs du secteur spatial et leurs administrations respectivement chargées d'accorder les autorisations, et ceux qui concernent les nombreux autres pays qui bénéficieront de ces nouveaux systèmes et qui doivent prendre des décisions relatives aux autorisations à accorder pour les passerelles, les services et les terminaux de poche.
Pour ce qui est des problèmes liés aux autorisations d'exploitation du secteur spatial, le Rapport présente une série de réflexions ou «points» pratiques, qui visent à faciliter la mise en oeuvre la plus large possible de ces systèmes.
Pour les problèmes d'autorisations d'exploitation liés aux terminaux de poche, aux passerelles et aux services, certaines des questions qui se posent ont été identifiées, mais il reste encore beaucoup à faire.
* * *
Les participants au Colloque ont réfléchi aux sujets qu'ils pourraient examiner lors des prochaines réunions, sachant que le Quatrième Colloque, qui aura lieu en avril 1995, et qui sera financé par la Banque mondiale, étudiera des questions d'interconnexion. Parmi les sujets proposés, on citera les problèmes d'échange et de télécommunications, à la lumière des récents accords clôturant le cycle de négociations sur le GATT (Accords de Marrakech) et des responsabilités qui en résultent pour la nouvelle Organisation mondiale du commerce, la tarification des services internationaux, la «convergence» et la privatisation.
Les participants ont aussi longuement débattu de la façon de diffuser le plus efficacement possible les Rapports du Colloque aux nombreux dirigeants, responsables de la réglementation et autres intervenants du secteur des télécommunications qui pourraient se servir de ces Rapports dans la pratique. Ils ont notamment envisagé la possibilité de kits de présentation, préparés par l'UIT (avec entre autres des diapositives et des transparents), qui pourraient être présentés lors de diverses conférences internationales; de présentations des Rapports à l'occasion de journées d'étude ou de séminaires organisés par la Banque mondiale et l'UIT; et d'une importance accrue accordée à de nouvelles méthodes, plus rentables, de présentation, de publicité et de diffusion des Rapports du Colloque.
Le Président tient à présenter ses remerciements
personnels à M. Pekka Tarjanne, pour son aide, ses conseils et ses
encouragements, à la Friedrich Ebert Foundation et à M. Erich
Vogt pour avoir une nouvelle fois financé le Colloque, et surtout
aux participants pour le temps et les efforts qu'ils ont généreusement
consacrés à ce Troisième Colloque.
David M. Leive
Président du Colloque
SUJETS DE RÉFLEXION PROPOSÉS
AUX DIRIGEANTS NATIONAUX
1. Les autorisations d'exploitation accordées pour chaque constellation du secteur spatial des GMPCS devraient exiger que cette constellation couvre au moins la majeure partie de la surface habitable de la Terre et des régions océaniques utilisées commercialement.
2. La fourniture de services de télécommunications à l'intérieur, en direction ou en provenance de chaque pays utilisant une constellation du secteur spatial GMPCS, nécessite un accord préalable avec le gouvernement du pays concerné.
3. Les opérateurs de système devraient tous prévoir un moyen leur permettant d'empêcher l'utilisation de leur système, dans un pays qui n'a pas autorisé le service GMPCS.
4. Les opérateurs de système ne devraient pas imposer de restrictions déraisonnables à l'accès à leur système, et devraient éviter toute discrimination entre pays ou entre catégories d'utilisateurs, sauf si cette discrimination est justifiée par des contraintes ou des considérations spécifiques d'ordre technique, commercial ou juridique.
5. Le pays qui accorde l'autorisation d'exploitation devrait permettre la prise de participation par d'autres pays dans le système sous licence, plutôt que de limiter cette participation à ses ressortissants. Il faut certes encourager cette prise de participation, mais un pays donné ne devrait pas en faire une condition à l'octroi des autorisations locales.
6. Les opérateurs de système doivent s'assurer de ce que les accords commerciaux conclus dans un pays donné sont compatibles avec la politique de réglementation correspondante de ce pays.
LISTE
DES PARTICIPANTS
TROISIEME COLLOQUE REGLEMENTAIRE
9-11 novembre 1994, Genève
M. Alex Arena
Directeur général
des télécommunications
Office of the Telecommunications Authority (OFTA)
Hong Kong
Mme Sari Baldauf
Présidente
Systèmes cellulaires Nokia
Finlande
M. Abderrazak Berrada
Ancien président de l'IFRB (UIT)
Maroc
M. S.K. Chemai
PDG
Kenya Posts and Telecommunications Corporation
Kenya
M. Charles M. Dalfen
Ancien vice-président, Commission canadienne de la radiotélévision
et des télécommunications
Dalfen Associates
Canada
M. Albert Halprin
Ancien chef du Common Carrier Bureau
U.S. Federal Communications Commission
Etats-Unis
M. Yuji Harada
Directeur du Département des radiocommunications, Division de
la planification des fréquences
Ministère des postes
et télécommunications
Japon
Mme Krisztina Heller
Conseillère principale auprès du directeur chargé
des ressources humaines et juridiques
Compagnie téléphonique hongroise
Hongrie
M. l'Ambassadeur Gerald B. Helman
Ancien ambassadeur des Etats-Unis auprès de l'Organisation des Nations Unies
et des autres organisations internationales à Genève
Vice-président
Mobile Communications Holdings, Inc.
Etats-Unis
Bruno Lasserre
Directeur général des Postes
et télécommunications
Ministère des Postes
et télécommunications
France
M. David M. Leive, Président
Latham & Watkins
Etats-Unis
M. Andile Ngcaba
Directeur
Centre du développement
de l'information et de la politique
des télécommunications
Afrique du Sud
M. Ali Sabeti
Ancien chef de la Division
des télécommunications
et de l'informatique
Département de l'Industrie
et de l'énergie
Banque mondiale
Etats-Unis
M. Brahima Sanou
Directeur des études
et de la planification
Onatel
Burkina Faso
M. Lennart Tengroth
Chef du Groupe des médias
et des télécommunications
Advokatfirman Vinge
Suède
M. Valery V. Timofeev
Vice-président
Commission d'Etat sur la gestion
des fréquences
Russie
M. Michael Tyler
PDG
Putnam, Hayes & Bartlett Limited
Royaume-Uni
Dr Erich Vogt
Service des Médias
et de la Communication
Friedrich-Ebert-Stiftung
Suisse
M. Bjorn Wellenius
Conseiller en télécommunications
Banque mondiale
Etats-Unis
Dr Eberhard Witte
Professeur en administration des entreprises
Université de Munich
Allemagne
M. G. Zintelis
Ministre des communications
et de l'informatique
Ministère des communications
et de l'informatique de la République
de Lituanie
Lituanie
PARTICIPANTS MEMBRES DE L'UIT
M. Pekka TARJANNE
Secrétaire général
UIT
M. Jean JIPGUEP
Vice-secrétaire général
UIT
M. Richard C. Kirby
Directeur
Bureau des radiocommunications (BR)
M. Robert W. Jones
Directeur élu
Bureau des radiocommunications (BR)
M. Arnold Djiwatampu
Directeur
Bureau de développement des télécommunications (BDT)
M. Ahmed Laouyane
Directeur élu
Bureau de développement des télécommunications (BDT)
M. Toru Arizono
Chef du Département des Affaires générales
Bureau de normalisation des télécommunications (TSB)
M. Don MacLean
Chef de l'unité de planification stratégique et d'analyse
opérationnelle (SPU)
Secrétariat général
QUESTIONS DE RÉGLEMENTATION LIÉES AUX SYSTÈMES
MONDIAUX
DE COMMUNICATIONS PERSONNELLES MOBILES
a) Quelles sont les caractéristiques propres à ces systèmes, qui les différencient des autres systèmes de communications, de façon suffisamment importante pour avoir une influence significative sur les questions de réglementation? (des caractéristiques telles que la couverture mondiale, le fait que l'interconnexion au RTPC n'est pas nécessaire, la mise en oeuvre de têtes de ligne, les combinés portables).
b) Parmi ces caractéristiques, quelles sont celles qui ressortent du responsable national de la réglementation, et comment cette responsabilité varie-t-elle selon les pays, en fonction de la situation des télécommunications dans chacun de ces pays?
a) Quels sont les intérêts communs et les intérêts divergents pour les différents acteurs des pays qui participent à l'élaboration de ces systèmes (opérateurs de GMPCS, utilisateurs potentiels, industriels, responsables de la réglementation, autres fournisseurs, etc.)?
b) Quelles sont les questions politiques qui interviennent dans la convergence des intérêts ou dans les tensions entre ces intérêts? Quels sont les principaux outils dont disposent les pouvoirs publics en matière de prise de décisions et quelles sont les principales mesures à prendre?
a) Quel est le rôle joué par le statut actuel de l'approbation réglementaire des systèmes proposés aux Etats-Unis et dans d'autres pays, par rapport aux différents intérêts évoqués au point 2 cidessus?
b) Quel est le rôle de la coordination internationale des fréquences prévu par les règlements de l'UIT, plus particulièrement, dans le cadre des GMPCS?
Quelles sont les mesures à prendre au niveau de la réglementation nationale? Quelles sont les pratiques et procédures actuellement appliquées en matière de réglementation nationale et de coordination internationale, et comment est-il possible d'améliorer ces pratiques et procédures?
a) Octroi d'autorisations pour:
b) Interconnexion
c) Accès (aspects non traités plus haut)
d) Gestion du spectre des fréquences (aspects non traités
plus haut)
Quels sont les problèmes spécifiques, et qui n'ont pas été traités dans les sections précédentes, que rencontrent les pays bénéficiaires quant aux autorisations de fournir des services grâce aux systèmes considérés?
Les normes
Les risques et
les avantages des Accords multilatéraux
Etant donné l'importance des intérêts communs que
met en jeu le développement rapide, équitable et économique
de ces systèmes, nous jugeons bon de présenter quelques suggestions
spécifiques et pratiques, susceptibles de faciliter ce développement.
Il ne s'agit pas de fournir des «réponses» ou des «solutions»
toutes faites, mais plutôt d'exposer les différentes options
possibles, dans la pratique, ainsi que leurs avantages et leurs inconvénients,
pour permettre aux différents acteurs concernés de réfléchir
à ces options.
¨ à ¨ à ¨ à ¨ à ¨ à ¨