Resolución de conflictos en el sector de las telecomunicaciones

La importancia de unos mecanismos rápidos y eficaces

La competencia, la liberalización y la revolución tecnológica están transformando el sector de las telecomunicaciones. Según un estudio encargado por la UIT y el Banco Mundial:

"Los antiguos modelos empresarios y los acuerdos comerciales son abandonados o superados mientras nuevos emergen. Una época caracterizada por los monopolios regionales que brindaban el servicio básico, colisiona con otra que tiene múltiples proveedores de servicios TIC [de tecnología de la información y la comunicación] que utilizan tecnología IP [de protocolo Internet], inalámbrica y de banda ancha". [1] Estas tendencias, junto con la creciente globalización, el desencadenamiento de las fuerzas del mercado y la manifestación de necesidades nuevas y cambiantes de los usuarios están modificando la naturaleza y la complejidad de los conflictos que surgen en el sector de las telecomunicaciones.

Según el estudio de la UIT y el Banco Mundial: "Los conflictos pueden resultar enormemente destructivos para el sector y la resolución efectiva de conflictos resulta cada día más importante para el exitoso despliegue de la infraestructura moderna de la información, particularmente si es necesario incentivar la inversión y la competencia para satisfacer las necesidades de miles de millones de personas que se encuentran al otro lado de la brecha digital".

De hecho, a medida que aumenta el número de conflictos, se considera que disponer de mecanismos eficaces y diligentes de resolución de conflictos es cada vez más indispensable para lograr un crecimiento equilibrado del sector de las telecomunicaciones. Los responsables de políticas y los órganos reguladores reconocen que la resolución rápida y eficaz de los conflictos es un objetivo fundamental de las políticas y la reglamentación en materia de telecomunicaciones.

Problemas y limitaciones

Existen numerosos problemas y limitaciones en la resolución de conflictos. Por ejemplo, cada país y mercado emergente se encuentra en una fase distinta del proceso de liberalización, y no se pueden aplicar a todos las mismas reglas de transición. Otro problema importante que se plantea es el tipo de relación que existe entre los organismos oficiales encargados de la resolución de conflictos y los otros mecanismos alternativos. Los tribunales, los organismos reguladores, las autoridades públicas y la Administración constituyen el sector oficial y se apoyan en la normativa. La negociación, la mediación y el arbitraje pertenecen a la categoría de mecanismos alternativos de resolución de conflictos.

Las soluciones de la India

En la India se liberalizó el sector de las telecomunicaciones en tres fases. La primera fase se inició en julio de 1992, cuando se abrieron a la inversión privada los servicios de valor añadido, como el correo electrónico, la transmisión de datos, la radiobúsqueda y la telefonía móvil celular. Más tarde, el Programa Nacional de Telecomunicaciones de 1994 permitió a las empresas privadas registradas en la India prestar servicios básicos de telefonía, dando prioridad a las necesidades de protección y promoción de los intereses de los usuarios, y de garantizar la competencia leal. La tercera fase se inició con el anuncio, en 1999, de un nuevo Programa de Telecomunicaciones con disposiciones ambiciosas para las telecomunicaciones, las tecnologías de la información (TI) y la industria de los medios de comunicación en todo el mundo, que incluía la convergencia de los mercados y las tecnologías y una combinación de los distintos sistemas de infraestructura, entre otras cosas de sistemas alámbricos e inalámbricos. En virtud de esta política, prosiguió el proceso de liberalización en el ámbito de los servicios móviles celulares, fijos y por cable. El nuevo Programa abarcaba también otras esferas: comercio electrónico, resolución de problemas de operadores existentes, reestructuración del Departamento de Telecomunicaciones, gestión del espectro, obligaciones de servicio universal, función del organismo regulador y normalización.

Tribunal de resolución de conflictos y apelación en materia de telecomunicaciones

La liberalización del sector de las telecomunicaciones en la India provocó la separación de las funciones de elaboración de políticas, reglamentación y prestación de servicios. La Administración delegó las funciones de reglamentación al promulgarse, en 1997, el proyecto de Ley para el organismo regulador de las telecomunicaciones de la India, que dio lugar a la creación de un organismo regulador independiente: el Organismo Regulador de las Telecomunicaciones de la India (TRAI). Este proyecto de Ley asignó al TRAI diversas funciones y responsabilidades, así como las competencias necesarias para un organismo regulador eficaz e independiente. En una primera etapa, la resolución de conflictos se enmarcó dentro de las competencias del TRAI, pero ya se pensaba que el mismo organismo no debía forzosamente ocuparse de la reglamentación y la resolución de conflictos, al tratarse de dos actividades distintas. Por otra parte, no parecía que la reglamentación por sí sola fuera suficiente para fomentar competencia y proteger los intereses de los usuarios, y era evidente que había que dar mayor credibilidad y transparencia al mecanismo de resolución de conflictos. Estas consideraciones tal vez hayan dado lugar a la enmienda, realizada en 2000, de la ley de 1997 que creó el Organismo Regulador de las Telecomunicaciones de la India. La enmienda se tradujo en la creación del Tribunal de resolución de conflictos y apelación en materia de telecomunicaciones (TDSAT).

El TDSAT se encarga de resolver conflictos entre el otorgante y el titular de una licencia, entre dos o más proveedores de servicios y entre un proveedor de servicios y un grupo de usuarios. Este organismo está integrado por un presidente y dos miembros. El presidente ha de ser un juez en servicio o jubilado del Tribunal Supremo de la India o el presidente de un tribunal superior. Los dos miembros han de haber ocupado un cargo de secretario del Gobierno de la India durante al menos dos años o ser muy versados en tecnologías, telecomunicaciones, industria, comercio o administración.

En la India, el proceso de liberalización se inició en julio de 1992, cuando se abrieron a la inversión privada los servicios de valor añadido, como el correo electrónico, la transmisión de datos, la radiobúsqueda y la telefonía móvil celular UIT 040044/Photos.com

Las decisiones del TDSAT se toman por mayoría. Los procedimientos iniciados ante el Tribunal se tratan como procedimientos judiciales y sus sentencias son de obligado cumplimiento como los decretos de un tribunal civil. Las sentencias pueden apelarse ante el Tribunal Supremo de la India en un plazo de 90 días a contar desde la fecha en que se dictó sentencia. Se ha suprimido toda jurisdicción de los tribunales civiles para entablar acciones comprendidas dentro de las competencias del TDSAT. La Ley estipula sanciones en caso de incumplimiento intencionado de las decisiones del TDSAT. Este Tribunal está capacitado para regular los procedimientos y se acoge al principio de la justicia natural.

El TDSAT está aplicando procedimientos similares a los de los tribunales. Las partes en conflicto presentan peticiones o recursos por escrito y el Tribunal estudia el caso para determinar su admisibilidad, y fija el día de la vista en caso de admitirse. Al concluir la vista, durante la cual las partes en conflicto o sus representantes realizan presentaciones orales que completan sus declaraciones por escrito, el TDSAT dicta la sentencia en audiencia pública o en la fecha que fije. El plazo para dictar sentencia depende de la naturaleza y la complejidad del caso: casi siempre en el plazo de 30 días después de la audiencia. Entre septiembre de 2000 y septiembre de 2003 se examinaron aproximadamente 291 casos y se dictaron fallos arbitrales en 220 casos. En la mayoría de estos casos se trataron temas relacionados con la interconexión, la interpretación de acuerdos de licencias, la tarificación de los servicios de telecomunicaciones, las interferencias de jurisdicción entre las autoridades del sector de las telecomunicaciones, la interpretación normativa, los intereses de los usuarios y la igualdad de oportunidades.

Tal vez sea demasiado temprano para evaluar las repercusiones del TDSAT en el sector de las telecomunicaciones, pero sin duda se puede afirmar que este Tribunal de apelación ha reforzado el marco regulador, ha abierto una nueva vía para resolver conflictos rápidamente, ha reactivado la confianza de los inversores y ha contribuido a la buena marcha de la industria de las telecomunicaciones en la India. En su corta existencia, el TDSAT se ha convertido en un organismo reconocido que inspira confianza entre las distintas partes interesadas. Puede observarse que las cuestiones relativas a las telecomunicaciones se abordan de manera más coherente, porque el TDSAT permite resolver de manera definitiva los conflictos de operadores de servicios y hace posible que los usuarios lleguen a acuerdos justos, y también porque consagra algunas de las decisiones que toma el organismo regulador. En definitiva, establece el tenor y el ritmo de la gobernanza empresarial en el sector de las telecomunicaciones y aporta estabilidad al mercado.

El TDSAT es una institución nueva que ha recibido un mandato particular, pero los procedimientos y métodos de trabajo de ese tipo de organismos de recurso tal vez deban ser más sencillos y flexibles, y no forzosamente similares a los de un tribunal. También es importante que estos organismos puedan utilizar otros métodos para resolver conflictos, incluidos los métodos de resolución alternativa de conflictos (RAC), antes de iniciar procesos oficiales.

Naturaleza de los conflictos y métodos para resolverlos

En el sector de las telecomunicaciones surgen conflictos de distinta naturaleza a los que probablemente se aplican regímenes jurídicos diferentes: infraestructura, interconexión, inversiones, relaciones comerciales, liberalización o condición de los usuarios (véase Tipos de conflictos). Es preciso prestar especial atención a los mecanismos de resolución de conflictos, adaptarlos a los nuevos problemas que pueden presentarse en este sector. Por ende, los principios de resolución de conflictos deben buscar un equilibrio de intereses entre los distintos servicios de los operadores y los usuarios: calidad de servicio, precio, cobertura, flexibilidad y abanico de opciones que se ofrecen a los usuarios.

Los principios de resolución de conflictos deben buscar un equilibrio de intereses entre los distintos servicios de los operadores y los usuarios: calidad de servicio, precio, cobertura, flexibilidad y abanico de opciones que se ofrecen a los usuarios UIT 040043/Photos.com

Existen varios métodos formales e informales para resolver conflictos: sentencia de regulador, sentencia judicial, la resolución alternativa de conflictos, negociación y mediación y arbitraje. Cada uno tiene sus ventajas y desventajas. La mayoría de los países combinan las soluciones de sentencias del regulador y judiciales. El principio determinante de las sentencias del regulador es garantizar el desarrollo ordenado del sector de las telecomunicaciones mediante la promoción de la competencia leal entre los proveedores dominantes y los nuevos proveedores de servicios a través de medidas como la publicación de oferta de interconexión de referencia, la imposición de precios máximos, el control para evitar precios abusivos y el control del cumplimiento de las condiciones de las licencias.

La solución de sentencias del regulador puede presentar las siguientes ventajas: canales bien estructurados del proceso de toma de decisiones, rendición de cuentas de los responsables de tomar decisiones, mecanismos establecidos para coordinar las decisiones de los organismos con responsabilidades parecidas y disponibilidad de los mecanismos públicos para el cumplimiento de las leyes. Los proveedores de servicios y los usuarios también tienen la posibilidad de interponer recursos contra las decisiones del organismo regulador para resolver el conflicto por sentencia judicial. El recurso a los tribunales sigue siendo importante para muchos tipos de conflictos, sobre todo los que son de orden menos normativo. Si bien tiene la ventaja de dictar decisiones irrevocables y establecer mecanismos oficiales de cumplimiento de la ley, también tiene varios inconvenientes: costos elevados debidos a procedimientos judiciales largos y competencia insuficiente en el ámbito de las telecomunicaciones, que impide solucionar muchos conflictos complejos que afectan a la industria.

Los métodos de resolución alternativa de conflictos (RAC) son cada vez más utilizados. La negociación, la mediación y el arbitraje son los principales medios menos oficiales de resolución de conflictos. Los métodos RAC en los que se entablan procedimientos confidenciales están bien estructurados y permiten una solución más pronta y pueden contribuir a mantener relaciones comerciales a largo plazo. En los procesos de mediación y arbitraje, la supervisión de una autoridad de reglamentación puede consagrar los trámites. Si bien los métodos RAC pueden contribuir a allanar las dificultades en numerosos casos, en determinados ámbitos relativos a cuestiones de fondo donde los intereses son considerables, tal vez no haya más salida que la vía judicial. En estas situaciones es pertinente el recurso a organismos judiciales y de carácter prácticamente judiciales como los tribunales especializados, que también están facultados para hacer cumplir la ley. En el nuevo panorama de convergencia, los mecanismos de resolución de conflictos habrán de ser más flexibles y menos burocráticos, y contar con la competencia técnica necesaria para abordar de manera eficaz los nuevos conflictos.

Una época caracterizada por los monopolios regionales que brindaban el servicio básico, colisiona con otra que tiene múltiples proveedores de servicios de tecnología de la información y la comunicación que utilizan tecnología de protocolo Internet inalámbrica y de banda ancha UIT 990075/Photos.com

Perfeccionar los métodos de resolución de conflictos

La imposibilidad de resolver rápida, justa y eficazmente los conflictos puede dar lugar a graves problemas económicos en general y desalentar la inversión en el sector de las telecomunicaciones, y esto implica menos competencia, baja calidad de servicio y una situación de incertidumbre. En consecuencia, es necesario perfeccionar los métodos actuales de resolución de conflictos. Para ello se podría mejorar el intercambio de conocimientos mediante recursos como el Programa de Intercambio Mundial para Organismos Reguladores (G-REX), creado por la UIT. El G-REX es un servicio en línea protegido por contraseña para los organismos reguladores y los responsables de elaborar políticas de todo el mundo.

También han de fomentarse y reforzarse los procesos informales (por ejemplo, los métodos RAC) identificando los tipos de conflictos que pueden solucionarse más eficazmente a través de estos procesos, y la elaboración de directrices con ese fin. Esto permitiría no sólo conocer mejor la naturaleza de los conflictos, sino también determinar en qué foro se han de tratar en primer lugar. Los organismos reguladores pueden crear foros de la industria y fomentar la participación en dichos organismos para desarrollar prácticas comunes que permitan reducir el número de conflictos. Los procesos informales serán más eficaces si se acompañan de actividades adecuadas de supervisión y aplicación. Asimismo, es preciso mejorar los recursos humanos disponibles para llevar a cabo el trabajo de reglamentación, y establecer una colaboración más eficaz entre el sector de las telecomunicaciones y las instancias de resolución alternativa de conflictos. También podría ser útil adoptar otras medidas, participar en foros naciones e internacionales y luchar por conseguir un consenso entre las partes en conflicto. Un ejemplo es el Foro de Acceso de Malasia, creado para conseguir un consenso de códigos y directrices de acceso en la industria. El organismo regulador danés también estudia, junto con los operadores, el modo de reducir la polarización entre ellos.

En el contexto de la constante evolución del entorno de las telecomunicaciones, los principios característicos de la resolución de conflictos deberían ser la eficacia y la rapidez. Los organismos regulador y de apelación pueden convertirse en instituciones fuertes y reconocidas, y desempeñar una función eficaz en la resolución de conflictos únicamente si la normativa integra los atributos de un organismo realmente independiente con las facultades necesarias para hacer cumplir la ley.