LIBERALIZACIÓN DE LAS PASARELAS DE SINGAPUR

Según la definición de la UIT, una pasarela internacional es una instalación a través de la cual se pueden enviar comunicaciones electrónicas (voz, datos y vídeo) entre las redes nacionales de dos países. En la práctica, las pasarelas proporcionan enlaces hacia un sistema de cable internacional (a menudo submarino) o un satélite a través de una estación terrena. Estas estaciones, ya sean terrenales o espaciales, tienen por objeto agrupar y distribuir tráfico de voz y datos internacional entrante y saliente.

Las pasarelas internacionales permiten realizar conexiones, pero también pueden provocar embotellamientos que limitan el tráfico y, por lo tanto, pueden provocar subidas de precios artificiales. Para evitar esta situación se necesitan marcos normativos que introduzcan nuevos modelos de compartición y coubicación, y que fomenten la competencia reduciendo los obstáculos a la entrada de nuevos actores en el mercado.

En Singapur, estos marcos se introdujeron entre 2000 y 2004, y la situación en el país es un ejemplo de cómo liberalizar pasarelas internacionales y garantizar capacidad de banda ancha por precios inferiores. De este modo se mejora la comunicación general entre los países y también se fomenta el acceso Internet de banda ancha que fundamenta la sociedad mundial de la información.

Tradicionalmente, las transmisiones de voz y datos por cable submarino se consideraban un monopolio natural de los operadores establecidos, dados los elevados costes de las inversiones en infraestructura y su mantenimiento. En Singapur, la decisión de introducir la competencia en los mercados de telecomunicaciones locales e internacionales estuvo influenciada por dos factores principales. En primer lugar, los avances tecnológicos habían reducido notablemente el coste de la infraestructura y ya no era válido el argumento del monopolio natural. En segundo lugar, un proveedor monopolístico no tendría incentivos suficientes para atender a la demanda cada vez más diversificada de servicios que ayudarían a Singapur a alcanzar su objetivo de convertirse en eje mundial de economía y comunicaciones. La liberalización era, pues, necesaria para permitir la competencia, aumentar la oferta para los consumidores y estimular una mayor eficacia del mercado.

El regulador de Singapur es la Infocomm Development Authority (IDA), que también es responsable del desarrollo y crecimiento del sector de las TIC. En 2000, la IDA liberalizó completamente las telecomunicaciones en Singapur y creó el Code of Practice for Competition in the Provision of Telecommunication Services, en el cual se estableció un marco normativo claro para fomentar la competencia. La IDA también definió un método de consulta para crear políticas y reglamentaciones, y para aplicarlo a las pasarelas internacionales, la primera etapa consistió en determinar claramente los objetivos que debía alcanzar la liberalización y que consistían en crear en Singapur un mercado internacional muy dinámico con numerosos actores, aumentar notablemente la capacidad de banda ancha internacional de Singapur y garantizar una notable disminución del coste de las comunicaciones internacionales.

La siguiente medida que adoptó la IDA consistió en exigir que el titular de la licencia dominante proporcionase una oferta de interconexión de referencia (RIO, reference interconnection offer) a sus competidores. Se trata de un modelo de contrato de interconexión que facilita un acceso rápido y abarca diversos temas tales como la interconexión nacional, los elementos de red desagregados, la coubicación y la compartición de infraestructuras. La RIO es importante porque fija (de manera transparente y no discriminatoria) precios, términos y condiciones aprobados por el regulador para que otros operadores puedan interconectarse, coubicar y acceder a la estación de aterraje de cable submarino del titular de la licencia dominante. En Singapur, la RIO se ha convertido en el instrumento fundamental para garantizar acuerdos de interconexión razonables y rápidos y acelerar así la aparición de nuevos actores en el mercado y promover una competencia efectiva y sostenible.

Un componente esencial de la plena liberalización de las telecomunicaciones internacionales consiste en fomentar el aterraje de múltiples sistemas de cable submarinos. Singapur tiene dos operadores que suman cuatro estaciones de aterraje de cable submarino. En la práctica, la mayoría de los cables aterran en Singapur en la estación de aterraje del titular de la licencia dominante. Los competidores suelen estar obligados a acceder a esa estación para conectar su propia capacidad de cable submarino y conectar esa capacidad a sus propias centrales.

La solución de la IDA consistió en obligar al operador dominante a arrendar espacio a sus competidores en su estación de aterraje, por precios basados en los costes. Este sistema se llama "coubicación" y adquirió carácter obligatorio en el acuerdo de interconexión del titular de la licencia dominante que fue aprobado en 2001. De este modo, los operadores que proporcionaban servicios internacionales obtuvieron un acceso directo y más eficaz a los cables submarinos. También apareció la competencia en el mercado de los servicios de retroceso y bajaron los precios.

En una estación de aterraje de cable submarino, los operadores deben conectar sus redes nacionales al sistema de cable submarino. Para que los operadores que han coubicado su equipo en la estación de aterraje puedan hacerlo, el titular de la licencia dominante debe proporcionar servicios de conexión. Cuando la IDA exigió la coubicación en 2000, dejó que el titular de la licencia dominante y sus competidores negociaran comercialmente los servicios de conexión.

Esta decisión se estudió de nuevo cuando quedó claro que los servicios de conexión en Singapur eran mucho más onerosos que en otros países y que podían provocar un embotellamiento del tráfico internacional. En 2002, la IDA hizo obligatorios los servicios de conexión y exigió que el titular de la licencia dominante los proporcionara a precios basados en los costes. Desde entonces, los precios de los servicios de conexión han disminuido más de 90%.

Antes de 2004, un operador podía acceder a la capacidad internacional que poseía en un sistema de cable submarino a través de una estación de aterraje, pero no podía acceder a la capacidad que no poseía en otros cables que aterraban en la misma estación y tampoco podía obtener acceso en nombre de un tercero que poseía capacidad en esos otros cables, pero carecía de la infraestructura de retroceso necesaria para la conexión entre la estación de aterraje y sus centrales.

Estas restricciones se consideraron cada vez más inapropiadas en el mercado moderno. En 2004, la IDA cambió la reglamentación de modo que los operadores pudieran acceder a la capacidad que poseían (o arrendaban a largo plazo) en cualquier cable submarino en una estación de aterraje. Los operadores también pueden acceder a capacidad poseída o arrendada por terceros, a fin de ofrecerles servicios de retroceso y tránsito.

Frente a la desaparición de su monopolio en el mercado de Singapur, el titular de la licencia dominante tuvo que adoptar una nueva estrategia comercial. Modernizó y mejoró su eficacia operacional, lo que le permitió reducir las tarifas y mejorar los servicios ofrecidos a las empresas y los clientes al por menor. Los ingresos globales del titular de la licencia dominante son ahora tres veces más elevados que antes de la liberalización.

Con las pasarelas internacionales abiertas a la competencia, más actores entraron en el mercado. Los precios de la marcación directa internacional han disminuido más de 90% desde 2000 y los de los circuitos internacionales privados arrendados más de 95%. En octubre de 2007 (según cifras de la IDA) Singapur tenía una capacidad total de cable submarino de 28 Tbit/s y una conectividad Internet internacional directa de 25 Gbit/s, lo que convierte al país en un gran eje de comunicaciones de la región y del mundo.

Esta liberalización, y también el trabajo llevado a cabo por la IDA para facilitar el aterraje de cables submarinos en Singapur, han facilitado este aumento de la capacidad. Para obtener los permisos correspondientes se ha de acceder a varios recursos controlados por el gobierno. Los operadores suelen tener que solicitar la aprobación de las autoridades portuarias, las autoridades de los servicios públicos, los organismos catastrales, etc. En Singapur, el "lado húmedo", o acceso marítimo, depende de las autoridades marítimas y portuarias de Singapur, mientras que la parte terrestre depende de varios organismos dirigidos por la Autoridad de Redesarrollo Urbano y la Autoridad Catastral de Singapur.

Cuando el titular de una licencia desea aterrar un cable en Singapur, la IDA le facilita las gestiones haciendo de "ventanilla única", y se pone en contacto con todos los organismos públicos necesarios. El titular de la licencia se deja guiar por todas las etapas necesarias para aterrar el cable y de este modo se limitan las complicaciones administrativas y el tiempo necesario.

Habida cuenta de que Singapur es un pequeño Estado insular de unos 4,8 millones de habitantes, tuvo que atreverse a formular un marco muy eficaz para gestionar la competencia en las pasarelas internacionales. Los planes para lograr la plena liberalización se adelantaron a 2000 (la fecha original prevista era 2007), pero en esa época, Singapur no disponía de una legislación general que rigiera la competencia ni del correspondiente historial. La IDA necesitaba urgentemente reglas para incitar a nuevos actores a entrar en el sector, y debía aprender de prácticas idóneas en otros países. Además, como organismo de desarrollo también era responsable de que los reglamentos tuvieran en cuenta objetivos de desarrollo.

Según Muhammad Hanafiah Abdul Rashid, Director (Internacional) de IDA, la experiencia de Singapur en la liberalización de sus pasarelas internacionales ha sido un largo proceso de aprendizaje. "Al principio, la competencia necesita ayuda del regulador... y éste debe sacar a la luz y tratar rápida y eficazmente los numerosos embotellamientos potenciales", declaró ante el 8.º Simposio Mundial para Organismos Reguladores de la UIT en marzo de 2008 en Tailandia. Es fundamental consultar a las empresas, añadió, como consta en el método normativo adoptado por Singapur, que "ayuda a localizar rápidamente los problemas y reducirlos al mínimo". Dados los numerosos problemas que pueden plantearse, al planificar la liberalización es importantísimo tener objetivos de política claros, firmes principios normativos, y disponer de un método de consulta que garantice que las reglamentaciones se elaboran y aplican de manera coherente y óptima.

Muchos países ya disponen de los instrumentos necesarios para exigir acuerdos de interconexión y coubicación, y tratar los embotellamientos que puedan producirse en las pasarelas internacionales, pero es importante señalar que como las condiciones socioeconómicas y los objetivos económicos nacionales de los países son diferentes, no existe un modelo preciso de reglamentación. No obstante, la experiencia de Singapur es un ejemplo muy útil.