Una reglamentación eficaz
Estudio de caso: Perú
Perú es el cuarto de una serie de
cinco estudios de casos sobre independencia y eficacia de la reglamentación que
se presentan en Actualidades de la UIT
¿Porqué Perú?
Perú es un país de 1,28 millones de
kilómetros cuadrados ubicado en el oeste de América del Sur con una
población estimada, a mediados de 2000, que superaba los 27 millones de
habitantes.
 La
economía del Perú, con un producto bruto interno per capita de alrededor de
USD 2.500 al año está dominada por los sectores de servicios (45%) e industria
(42%), constituyendo la agricultura una parte menor de la estructura económica
del país (13%). Los servicios de telecomunicaciones en el Perú representan un
3,1% del producto bruto interno.
A principios de los años 90 el
gobierno peruano lanzó un programa de reforma del sector de telecomunicaciones
cuando decidió privatizar las empresas de telecomunicaciones. Previo a ello, el
gobierno creó el ente regulador para el sector — el Organismo Supervisor de
Inversión Privada en Telecomunicaciones, OSIPTEL. Finalmente, a fines de la
década dio otro paso importante en el proceso de reforma del sector al abrir en
forma total e irrestricta el mercado de telecomunicaciones a la competencia.
La entrada del sector privado en las
telecomunicaciones a través de la privatización y el otorgamiento de 240
concesiones a 209 empresas, trajo consigo una cantidad considerable de
inversión e innovación en la gestión empresarial, generando un rápido
desarrollo de nuevos servicios y una marcada mejoría en los existentes (ver
Cuadro 1).
¿Qué es OSIPTEL?
El Organismo Supervisor de la
Inversión Privada en Telecomunicaciones, OSIPTEL, fue creado por Decreto
Legislativo Nº 702 del año 1991 e inició sus actividades en 1993, siendo el
primer organismo regulador del Estado peruano. El ente es un organismo público
descentralizado adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, con
personería de derecho público interno y con autonomía administrativa,
funcional, técnica, económica y financiera. A los fines del ejercicio de sus
funciones se le otorgaron a OSIPTEL tres tipos de potestades: regulatoria y
normativa; correctiva y sancionadora; y de solución de controversias.
A diferencia de la experiencia en otros
países de América Latina, en Perú, el ente regulador fue creado antes de que
las empresas de telecomunicaciones estatales fueran privatizadas. Aun cuando el
ente está bajo el ámbito de la Presidencia del Consejo de Ministros, existen
dos órganos del gobierno que tienen incumbencia en temas de telecomunicaciones:
el Ministerio de Transportes, Comunicación, Vivienda y Construcción (MTC)
(Dirección General de Telecomunicaciones y Unidad Especializada en Concesiones
de Telecomunicaciones) y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), ambos
nombran un representante en el Consejo Directivo del OSIPTEL.
 Independencia
y transparencia
La dependencia de OSIPTEL de la
Presidencia del Consejo de Ministros es un factor importante en la autonomía
estructural e institucional del ente, ya que el depender de un organismo de alto
nivel político, pero con bajos incentivos para controlar al ente regulador, lo
protege de los avatares políticos a los que en general están expuestos los
ministerios.
La independencia del ente de la
influencia de intereses particulares está también protegida a través de
mecanismos para la incorporación y separación de personal del mismo. Los
funcionarios del ente no pueden haber trabajado en los seis meses previos a su
incorporación en una empresa regulada por el OSIPTEL. Tampoco pueden pasar a
una empresa del sector hasta un año después de haber salido del ente
regulador.
La experiencia internacional acumulada
muestra que, más allá de los diversos mecanismos institucionales y legales que
puedan existir para garantizar la autonomía del ente regulador en su proceso de
toma de decisiones, la transparencia en las prácticas cotidianas de la
institución es el antídoto más efectivo contra posibles acciones en desmedro
de la autonomía del ente.
Una cuestión de principios
Principios que guían la actividad del ente
regulador en el ejercicio de sus funciones
De acuerdo al Reglamento General del
OSIPTEL, el ente regulador deberá sustentar sus prácticas y acciones a los
siguientes principios:
-
Libre acceso:
El ente debe garantizar a las empresas operadoras y a los usuarios, el libre
acceso a la prestación de servicios públicos de telecomunicaciones.
-
Neutralidad:
El OSIPTEL debe velar por la neutralidad de la operación de las empresas
bajo su ámbito de competencia, cuidando que éstas no utilicen su
condición de tales, directa o indirectamente, para obtener ventajas frente
a otras empresas operadoras de servicios de telecomunicaciones o frente a
usuarios.
-
No discriminación:
El OSIPTEL debe garantizar que las empresas operadoras participantes en los
mercados de servicios públicos de telecomunicaciones no sean discriminadas.
-
Análisis costo/beneficio:
Los beneficios y costos de las actividades del OSIPTEL, serán evaluados
antes de su realización y deberán ser adecuadamente sustentados en
estudios y evaluaciones técnicas que acrediten su racionalidad y eficacia.
-
Transparencia:
Toda decisión de cualquier órgano funcional del OSIPTEL deberá adoptarse
de tal manera que los criterios a utilizarse sean conocibles y predecibles
por los administrados.
-
Promoción de la competencia:
La actuación del OSIPTEL se orientará a
promover las inversiones que contribuyan a aumentar la cobertura y calidad
de los servicios públicos de telecomunicaciones, orientando sus acciones a
promover la libre y leal competencia.
-
Imparcialidad:
El OSIPTEL ponderará con justicia e imparcialidad y con estricto apego a
las normas pertinentes, a los intereses de las empresas operadoras de
servicios y de los usuarios.
-
Autonomía:
El OSIPTEL no se encuentra sujeto en su actuación funcional a mandato
imperativo de ningún otro órgano o entidad del Estado.
-
Subsidiariedad:
La actuación del OSIPTEL es subsidiaria y sólo procede en aquellos
supuestos en los que el mercado y los mecanismos de libre competencia no
sean adecuados para la satisfacción de los intereses de los usuarios y de
los competidores.
-
Supletoriedad:
Las normas de libre competencia son supletorias a las disposiciones
normativas y/o regulatorias que dicte el OSIPTEL en el ámbito de su
competencia.
-
Análisis de decisiones
funcionales: tendrá en cuenta sus efectos
en los aspectos de fijación de tarifas, calidad, incentivos para la
innovación, condiciones contractuales y todo otro aspecto relevante para el
desarrollo de los mercados y la satisfacción de los intereses de los
usuarios.
-
Eficiencia y efectividad:
La actuación de OSIPTEL se guiará por la búsqueda de eficiencia en la
asignación de recursos y el logro de los objetivos al menor costo posible
para la sociedad en su conjunto.
-
Celeridad:
La actuación administrativa de OSIPTEL deberá orientarse a resolver los
temas y controversias que se susciten de manera oportuna y en el menor
tiempo posible.
|
En el caso del OSIPTEL los mecanismos
existentes para garantizar la transparencia en el proceso de toma de decisiones
del ente son múltiples. Algunos de los más destacados son, prepublicación de
decisiones; audiencias públicas; consultas a las partes interesadas; acceso del
público a todos los documentos del OSIPTEL; publicación en la web de la agenda
del Consejo Directivo previo a la reunión; sitio web con abundante información
estadística, regulatoria, documentos de referencia, memorias anuales, etc. (www.osiptel.gob.pe).
Complementando estas funciones destinadas a hacer más transparente el proceso
de toma de decisiones, el OSIPTEL ha sido el primer ente del Estado en producir
un reglamento de transparencia que rige para todos sus funcionarios en sus
actividades cotidianas y tomas de decisión (véase el recuadro).
En la práctica, se considera al ente
un innovador en prácticas institucionales habiéndose constituido en el primer
ente del Estado en producir un reglamento de transparencia para sus prácticas
internas.
Estación terrena de Lurin (Perú)
Fotos: A. de Ferron (UIT 910015) |
El presupuesto de OSIPTEL está basado
principalmente en la contribución que al mismo deben hacer todas las empresas
reguladas, las que deben abonar a OSIPTEL cuotas mensuales equivalentes al 0,5%
de sus ingresos brutos facturados y percibidos durante el mes anterior.
Para lograr el acceso de un mayor
número de personas a los servicios públicos de telecomunicaciones, el OSIPTEL
tiene una clara política destinada a orientar a los usuarios respecto de sus
derechos y obligaciones a través de procedimientos para la recepción de
reclamos por vía personal y escrita — SAO (Servicio de Atención y
Orientación) — y vía telefónica a través de Fono Ayuda. Los reclamos de los
usuarios se elevan en primer término a la empresa proveedora del servicio. Si
el problema no es resuelto por ésta, se eleva al Tribunal Administrativo de
Solución de Reclamos de Usuarios (TRASU) de OSIPTEL.
La calidad de los recursos humanos es
un elemento central en la capacidad del órgano regulador para desempeñar
eficientemente sus responsabilidades. Por ello, una selección estricta así
como la permanente capacitación y motivación de su personal constituyen
aspectos prioritarios del OSIPTEL. Habiendo iniciado sus actividades a fines de
1993 con un total de 16 personas, el OSIPTEL llegó en 1996 a completar su
planta con unas 120 personas, manteniendo desde ese entonces un nivel estable en
el número de personal de la entidad, de los cuales 76 son profesionales
universitarios y 16 de éstos cuentan con estudios de postgrado.
Teléfono celular en Cuzco (Perú)
(UIT 980150) |
Conclusiones
La importante labor desarrollada por
OSIPTEL en el Perú se ha basado principalmente en sus principios de
funcionamiento y la continuidad de su gestión. El OSIPTEL ha recibido desde su
creación apoyo regular y directo del Presidente de la Nación para mantener su
autonomía frente a otros entes del Estado. La dependencia de OSIPTEL de la
Presidencia del Consejo de Ministros ha sido un factor importante en la
autonomía estructural e institucional del ente.
Un análisis más detallado de la
efectividad regulatoria, su independencia y el accionar del OSIPTEL está
disponible en el sitio del ITU/BDT en: http://www.itu.int/ITU-D/treg/Case_Studies/Index-es.html
| El presente artículo fue realizado por
Jorge Crom, Director, Atlantic Consulting y Ben A. Petrazzini Asesor en
Políticas de la UIT/SPU. |
|
