El estudio de caso de Brasil es el tercero de una serie de cinco estudios sobre la independencia y eficacia de la reglamentación que se presenta en Actualidades de la UIT
Brasil es, por su extensión, el quinto país del mundo después de Rusia, China, Canadá y Estados Unidos y, por su población, el sexto, con cerca de 170 millones de habitantes. También es el único país lusoparlante del continente americano y la mayor economía de Latinoamérica, con un PIB de 1.089 billones USD en 2000.
Durante la segunda mitad del siglo XX, Brasil surgió en la escena mundial como una fuerza económica apreciable, políticamente un líder regional y un destino codiciado para la inversión extranjera. Hoy en día, es uno de los mercados emergentes dominantes del mundo.
La selección de Brasil para uno de los cinco estudios de caso se debe a varios motivos y, sobre todo, a su capacidad para adoptar una ley de telecomunicaciones completa en virtud de la cual en un plazo de dos años se creó un regulador, se privatizaron los operadores y se introdujo la competencia en régimen de duopolio. El regulador, la Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), es considerada como la más transparente e independiente del mundo por el sector industrial y otros reguladores.
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*Contribución de Doreen Bogdan-Martin, Funcionaria de Reglamentación, UIT/BDT. |
El modelo brasileño de telecomunicaciones está estructurado alrededor de tres pilares: competencia, servicio/acceso universal (llamado en el país "universalización") y calidad. Este modelo se fundamenta en dos evoluciones importantes: la aprobación de la Ley Mínima de 1996, en la cual se liberalizaron los servicios móviles, y la adopción de la Ley General de Telecomunicaciones en 1997, que contemplaba la creación del regulador (ANATEL) y establecía directrices para la privatización del proveedor monopolístico de las telecomunicaciones, Telebrás. La Ley de Telecomunicaciones terminó de hecho con el papel del Estado, de proveedor de servicios de telecomunicaciones, y lo convirtió en regulador. Telebrás, después de disponer del monopolio de la prestación de servicios internacionales, de larga distancia y locales durante 26 años, quedo subdividido en doce "holdings" separados.
En 1998, el Estado vendió el 100% de sus acciones en Telebrás por 19.000 millones USD. Inmediatamente después de la privatización, ANATEL se apresuró a sentar las bases de la competencia en varios sectores del mercado y subdividió el país en varias regiones de explotación. Durante los 18 primeros meses después de la privatización, el regulador introdujo con éxito la competencia en régimen de duopolio en los sistemas fijos y celulares en cada región de explotación del país. Actualmente todos los operadores de sistemas fijos tienen un competidor en su región, además de dos competidores en el mercado celular. El mercado estará totalmente liberalizado en 2002 (véase la figura 1). En el sector de la telefonía móvil se organizaron este año subastas públicas con miras a la introducción de las comunicaciones móviles personales.
Antes de la creación de ANATEL, el Ministerio de Telecomunicaciones de Brasil (MINICOM) era el ente público encargado de regular todos los servicios de telecomunicaciones del país. Desde su creación en el cuarto trimestre de 1997, ANATEL asumió el papel de reglamentación de MINICOM, con excepción de la radiodifusión. ANATEL es una administración nacional independiente y su autonomía financiera le permite reaccionar rápidamente a las necesidades de reglamentación y aumentar la confianza de los inversores con respecto a la transparencia y equidad del proceso de regulación en Brasil.
Desde la privatización y la introducción de la competencia en régimen de duopolio, el mercado ha crecido de manera espectacular. La teledensidad ha pasado de 13 en 1998 a casi 28 líneas por 100 habitantes a finales de 2000. El canon de puesta en servicio bajó de 3.546 USD en 1990 a 28 en 2000 y el servicio móvil celular creció un 340% entre 1994 y 2000. Según algunas estimaciones, en 2005 el país tendrá 58 millones de líneas fijas y 58 millones de abonados a servicios celulares (véase la figura 2).
ANATEL, que tiene su sede en Brasilia y dispone de 11 oficinas regionales, tiene por misión regular las telecomunicaciones en beneficio de los ciudadanos, velar por el interés público e inspirar confianza a los inversores en el mercado brasileño.
ANATEL consta de dos órganos superiores, el Consejo de Administración y el Consejo Asesor. El Consejo de Administración consta de cinco miembros, llamados consejeros, y es el órgano rector del ente. El Consejo Asesor es una entidad independiente cuyos miembros representan al Congreso, al poder ejecutivo, a los consumidores y a los operadores, y que se encarga de asesorar a ANATEL en materia de política. Por debajo del Consejo de Administración están los 1.600 empleados de ANATEL, organizados en "Superintendencias" o departamentos. ANATEL trata de que su estructura le permita responder al entorno cambiante de las telecomunicaciones. En agosto de 2000, el Congreso votó una ley en la cual se contemplaba la creación del "Fondo para la universalización de los servicios de telecomunicaciones" (FUST) que tiene por objeto, entre otros, movilizar los recursos necesarios para financiar la adquisición y la puesta en servicio de equipos de telecomunicaciones en las pequeñas comunidades y las regiones aisladas. Dado que los operadores deben contribuir al Fondo a partir de 2001, a mediados de ese año ANATEL decidió crear una "Superintendencia para la universalización" (servicio universal). La estructura de la Agencia podrá modificarse en el futuro para responder a la convergencia.
ANATEL comenzó sus operaciones apenas unos meses después de la aprobación de la Ley de Telecomunicaciones de 1997, y en previsión de la privatización de Telebrás que debía producirse un año más tarde, se vio obligada a definir prioridades en sus trabajos. Logró elaborar y promulgar la reglamentación necesaria para crear un mercado competitivo, supervisar las subastas de licencias en todo el país, redactar y aprobar nuevos reglamentos en materia de interconexión, aplicar un convenio sobre la selección de los operadores de larga distancia y orientar durante dos años el crecimiento explosivo del mercado celular. Gracias a estos primeros éxitos, y a la independencia creada por la Ley de 1997, el ente ha obtenido una espectacular transformación de la competencia en el mercado de las telecomunicaciones brasileño.
El diálogo con el público es la mayor prioridad de ANATEL, y queda reflejado en todas sus actividades (véase el recuadro en las páginas 26 y 27). De hecho, desde su creación, el regulador mantiene un contacto permanente con el público en general a través de un sitio web (www.anatel.gov.br), ruedas de prensa semanales, conferencias, salas para ciudadanos (instalaciones en muchas capitales estatales en las cuales los interesados pueden iniciar un procedimiento jurídico o emprender gestiones administrativas) y centros de llamada que reciben las quejas en un número gratuito las 24 horas del día.
ANATEL se encarga de la mayoría de las funciones de regulación de las telecomunicaciones y, concretamente, de la concesión de licencias, la aprobación de tarifas, la especificación de normas técnicas y de tasas de interconexión, la homologación, la atribución de frecuencias, la determinación de las tasas de licencias y la comprobación de la calidad de servicio.
Diálogo con el público — La mayor prioridad de ANATEL
Los anuncios terminan todos con una expresión que conocen todos los brasileños, "ordem e progresso" (orden y progreso) en las telecomunicaciones de Brasil. Se trata de la divisa nacional que figura en la bandera brasileña.  (ITU 010090)
Este planteamiento no sólo es muy creativo, también es único en el mundo de los reguladores. El resultado de esta campaña será por supuesto una mejor información de los consumidores. Además, los anuncios informan al público de que hay un regulador, ANATEL, y de que éste vela por los intereses de todos los ciudadanos brasileños. En cambio, en la mayoría de los países, el ciudadano medio apenas sabe que en su país hay una autoridad reguladora y, si lo sabe, ignora su nombre. Además, es improbable que la mayoría de las personas que no participan en la explotación, la política o la reglamentación de las telecomunicaciones sepan que sus operadores tienen obligaciones, que se instalarán nuevas líneas y que las tarifas han disminuido y seguirán haciéndolo a consecuencia de la privatización y liberalización del mercado. Con estas campañas publicitarias sobre sus actividades, en las cuales se explican las reformas y las evoluciones del mercado pasadas y presentes, y los beneficios para el consumidor, ANATEL conseguirá que más ciudadanos se interesen por sus actividades. 
Joel Araújo Carneiro posee un pequeño negocio. Recupera periódicos, botellas, vidrios y ofrece servicios de limpieza. Para localizarlo, llámelo a su teléfono celular. El anuncio habla de la desaparición del monopolio, el aumento del número de teléfonos celulares y la disminución de las tarifas. David Carlos navega en su barco en un río de la Comunidade Ariau. Llegar al resto del mundo o
comunicarse con él desde su barco le tomará mucho tiempo. En la escena siguiente, desembarca para hacer
una llamada en un teléfono público. Su contacto con el mundo es mucho más rápido. El anuncio comunica
que, en el marco de la privatización, los titulares de licencias deben instalar un determinado número de
teléfonos público.
En el tercer anuncio, Dona Cecilia mira una tarjeta de Navidad enviada por su hija el año anterior, y este año su hija la llama a su teléfono de línea fija para felicitarle la Navidad. El anuncio habla del costo del servicio telefónico en la época del monopolio y cómo ha disminuido el precio considerablemente en apenas 24 meses. También menciona las obligaciones de expansión y construcción de infraestructuras de los operadores de línea fija. Origen Fotografías: Publicis Norton. |
En Brasil, el servicio universal abarca el principio de que cualquier ciudadano, se encuentre donde se encuentre o
sea cual sea su situación socioeconómica, debe poder acceder a las telecomunicaciones. A fin de garantizar el acceso y
servicio universales, ANATEL incita a los competidores del sector de las telecomunicaciones a ofrecer servicios de
calidad aceptable y tasas razonables a todas las personas físicas o jurídicas que soliciten esos servicios. También
los incita a ofrecer diversas posibilidades de acceso a los servicios de telecomunicaciones con tarifas inferiores a fin
de que las personas que no pueden pagar tarifas comercialmente razonables puedan acceder sin embargo a los servicios de
telecomunicaciones.
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ANATEL se enfrenta con el problema de la liberalización completa del mercado en enero de 2002 |
Brasil adopta un doble enfoque para alcanzar sus objetivos de servicio universal. El primero es el Plan general de objetivos de universalización (PGMU, Plano Geral de Metas para a Universalização), fijado por el poder ejecutivo en mayo de 1998. El PGMU define los objetivos específicos de servicio universal de las empresas que ofrecen servicios públicos de telefonía fija (es decir, las empresas privatizadas de la antigua Telebrás). El segundo es la utilización del Fondo FUST, que fue creado para financiar las iniciativas de servicio universal que completan las contenidas en el PGMU. El Ministerio de Comunicaciones, en consulta con otros ministerios, determina las prioridades de atribución del Fondo y las primeras son la enseñanza (Internet en las escuelas) y la atención sanitaria.
ANATEL ha aprovechado las experiencias positivas de los países que han llevado a cabo la reforma del sector antes de Brasil y ha evitado muchos de los obstáculos. Sobre la base de su propia experiencia, ha definido varias prácticas idóneas:
ANATEL, como todos los reguladores también tiene diversos problemas. Uno de ellos consiste en hallar, contratar y
conservar a personal calificado. También se plantea el problema de la liberalización completa del mercado en enero de
2002. El ente deberá modificar sus procedimientos de reglamentación, que originalmente estaban destinados a gestionar
la competencia, a fin de adaptarlos con miras a fomentar la competencia abierta.
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En el sitio web de la UIT/BDT, en la dirección www.itu.int/ITU-D/treg/Case–Studies/Index.htm, figura una descripción más detallada de las prácticas idóneas adoptadas por ANATEL, de los problemas que se plantearán en el futuro, y un análisis de su eficacia e independencia globales. |
