PROGRAMA NUEVAS INICIATIVAS DE LA UIT

Licencias de sistemas móviles 3G – Informe del Presidente

La atribución de espectro para la telefonía móvil plantea muchas cuestiones importantes y algunas de éstas se examinaron en el Seminario de Planificación Estratégica de la UIT (Ginebra, 19–21 de septiembre de 2001) sobre la concesión de licencias para sistemas móviles de tercera generación (3G) o IMT-2000, presidido por Chris Doyle, miembro de la Junta Directiva de la Universidad de Warwick (Reino Unido) y vicepresidente de Charles River Associates. 

Además de los estudios de casos de países citados en el número de octubre de Actualidades de la UIT, también se presentaron en el cursillo experiencias de otros países y regiones y, concretamente, de reguladores de Camerún, Francia, Noruega, Singapur, Suiza, Uganda y la Unión Europea. También participaron en los debates varios operadores y fabricantes como Motorola, NTT DoCoMo, Orange y Sense Communications, y la GSM Association, el International Telecommunications Users Group (INTUG), el Foro UMTS y la asesoría Ovum* presentaron sus productos. Lo que sigue es el Informe del Presidente sobre el Seminario.

* Todos los documentos de la reunión, incluyendo las presentaciones figuran en el sitio de la UIT en la Red, www.itu.int/3g.

La atribución de espectro, que es un recurso escaso, finito y valioso, debe ser lo más eficaz posible. Se plantea un problema: ¿cómo se puede concebir un proceso de atribución que permita alcanzar la máxima eficacia? En general, la solución de este problema es compatible con la promoción de entornos competitivos. Por supuesto, la competencia se puede estimular y promover de muchas maneras, pero el objetivo final es mejorar al máximo el bienestar del consumidor, tanto actual como futuro.

Los poderes públicos, en consulta con la industria y grupos de usuarios, desempeñan un papel fundamental en la configuración de la competencia en los mercados de la telefonía móvil. Las instancias políticas determinan el número de licencias expedidas y su duración en función de consideraciones técnicas y de la disponibilidad de frecuencias. A la hora de determinar el número de licencias 3G, la situación imperante en el mercado, las previsiones de demanda futura de servicios y las posibilidades de suministro son parámetros fundamentales. En muchos países, el espectro disponible para los servicios IMT-2000 permitiría conceder entre cuatro y seis nuevas licencias de telefonía móvil 3G. En muchas economías de altos ingresos hay a menudo varios operadores de telefonía móvil 2G, habitualmente tres o cuatro, pero en los Países Bajos y la Región Administrativa Especial (RAE) de Hong Kong hay respectivamente cinco y seis. Dado el elevado número de operadores 2G ya instalados en la mayoría de las economías de altos ingresos, es posible que la primera ronda de adjudicaciones de licencias 3G no aumente la competencia de manera significativa.

Con todo, en muchos países de altos ingresos ya se ha adoptado el modelo que algunos llaman "n+1", es decir, que el número de licencias 3G concedidas es igual al número de licencias 2G existentes más una. El modelo n+1 aumenta la competencia porque facilita la llegada de nuevos participantes. Ha habido algunas excepciones al modelo n+1: en los Países Bajos se decidió que el número de licencias 3G fuera igual al de licencias 2G, en Alemania el regulador concibió un proceso de adjudicación que permitía al mercado elegir el número de operadores 3G (entre cuatro y seis) y en la RAE de Hong Kong el regulador optó por "n–2".

En los países de ingresos bajos y medios en los cuales los servicios de telefonía móvil se han introducido más recientemente o en los cuales hay menos de tres operadores, el espectro 3G ofrece la oportunidad de promover una competencia más eficaz. Además, en esos países la telefonía móvil es a menudo más importante que los objetivos de desarrollo económico más generales. Los objetivos de desarrollo más generales serán en cambio más importantes a la hora de determinar cuántas licencias 3G se expiden en esos países, aunque, en algunos casos, quizá no convendría conceder n+1 licencias. Unas previsiones cuidadosamente equilibradas de la demanda y de la oferta futuras determinarán de manera fundamental la elección del número de licencias.

Cuando la autoridad reguladora ha decidido cuántas licencias 3G concederá, se plantea el problema de la selección ¿Cómo se deben conceder las licencias? ¿Se ha de utilizar un mecanismo de subasta y, en ese caso, con qué modalidades? ¿Debe recurrirse a un procedimiento de selección comparativa o "concurso de belleza"? ¿Se ha de utilizar en cambio un mecanismo "híbrido" que combine elementos de una subasta y de un proceso de selección comparativa? En la práctica, la mayoría de las subastas exigen que los licitadores cumplan unos criterios mínimos y, por consiguiente, son híbridas. La transparencia, la rapidez, la seguridad y la objetividad son parámetros importantes del proceso de selección que se adopte. En aras de la credibilidad, los procesos de concesión de licencias deben ser transparentes y totalmente públicos. Por este motivo, la objetividad y la estabilidad del proceso de concesión de licencias son fundamentales, a fin de reducir al mínimo los riesgos con respecto a la reglamentación. La rapidez de la evolución del mundo de las telecomunicaciones significa asimismo que los procesos de concesión de licencias deben ser lo más rápido posible.

El "concurso de belleza" es mucho más complicado para los poderes públicos que una subasta, ya que les obliga a elaborar un complejo sistema de puntuación para evaluar a los licitadores. Se pueden cuantificar ciertos factores (por ejemplo, número de estaciones de base, calendario de instalación, cobertura, estructura tarifaria), pero otros son más difíciles de evaluar. Sin embargo, cuando los poderes públicos tienen otros objetivos sociales, tales como el servicio universal, el "concurso de belleza" es una posibilidad de tenerlos en cuenta en el sistema de puntuación. Como los operadores y los que tratan de obtener licencias suelen estar mejor informados sobre las condiciones del mercado que los poderes públicos, algunos observadores consideran que el "concurso de belleza" entraña mayores riesgos de error. Éstos se pueden reducir convirtiendo las promesas contenidas en los planes comerciales en compromisos de licencia, como se ha hecho en Francia. Para ello, se necesitan sin embargo medidas de coacción creíbles. Otra limitación del "concurso de belleza" es que la administración puede exigir información comercial reservada para adoptar su decisión con conocimiento de causa. Si bien esta información limita los riesgos de error, la confidencialidad puede comprometer los objetivos de transparencia y dar una impresión de irresponsabilidad. 

La subasta puede adoptar numerosas modalidades para alcanzar objetivos normativos concretos. Constituye un método de adjudicación de licencias más orientado al mercado, objetivo y transparente, pero plantea otras dificultades para los poderes públicos, en particular en lo que concierne a la eficacia del método y a las fechas de organización. Las subastas han dado resultados muy diferentes que reflejan las condiciones cambiantes del mercado y el método de subasta elegido. Al determinar el procedimiento de subasta, los poderes públicos deben tratar de lograr una atribución de recursos eficaz y no limitarse a tratar principalmente de obtener ingresos públicos suplementarios.

Se adopte el método de selección que se adopte, se ha de determinar el precio de las licencias y la utilización de los fondos obtenidos. En el caso de las subastas, los poderes públicos deben determinar un precio de reserva apropiado, pero el propio proceso de licitación es el que determinará los precios que se acaben pagando. El calendario de pagos es otro parámetro importante y, en particular, se ha de evaluar cuidadosamente el equilibrio entre los pagos iniciales y los aplazados. Algunas economías, tales como la RAE de Hong Kong, han aplicado pagos de regalías variables en lugar de cánones de licencia fijos. Este sistema puede resultar más adecuado a la luz de las condiciones cambiantes del mercado. Las autoridades pueden considerar la posibilidad de utilizar parte de los ingresos obtenidos de las licencias en beneficio del ramo, para ayudar por ejemplo a liberar espectro o a colmar la brecha digital.

Los participantes en el seminario eran perfectamente conscientes de las consecuencias de las malas condiciones imperantes en el entorno comercial y financiero para los sistemas móviles 3G. La bajada de la bolsa desde marzo de 2000 es una prueba fehaciente de este cambio del mercado y la incertidumbre ha aumentado después de los ataques que se produjeron en Estados Unidos en la semana anterior al seminario. La bajada de las acciones de los fabricantes y operadores de redes móviles 3G es un síntoma claro de estas turbulencias, así como las dificultades para obtener fondos de inversión, las ofertas más bajas en las subastas y una menor participación en las mismas.

Una de las consecuencias de los cambios del mercado es que las inversiones realizadas por numerosos licitadores para financiar las licencias son mucho más difíciles de asumir a causa de unas proyecciones de ingresos inferiores. Otra consecuencia es que este cambio del mercado está incitando a la industria a realizar fusiones y acuerdos estratégicos y, en varios casos tales como el de Suiza, esto ha entrañado una disminución del número de licitadores para las licencias o, como en Noruega, una revocación de la licencia. Los países que han seguido un proceso de concesión de licencias más prolongado han sido más vulnerables a los efectos del cambio del mercado, como pasó en Francia donde sólo hubo dos licitadores para cuatro licencias. En otros países se ha aplazado la concesión de las licencias.

Otro de los efectos del cambio de las condiciones del mercado es la mayor atención que se presta a las obligaciones que acompañan a las licencias y a sus consecuencias a posteriori. Muchos países han establecido obligaciones concretas de cobertura de un determinado porcentaje del territorio o de la población antes de una fecha determinada. Estas obligaciones se acompañan a menudo de sanciones. En Francia, por ejemplo, consisten en multas que oscilan entre dos y cinco por ciento del volumen de negocios anual. Las dificultades de financiación de las instalaciones de redes, junto con atrasos de la entrega de equipos y aparatos, o las preocupaciones sanitarias medioambientales, pueden entrañar una instalación de la red más lenta de lo previsto.

La atenuación de las obligaciones después del proceso de concesión de las licencias podría penalizar a algunos licitadores y conducir a denuncias penales. Por consiguiente, es mucho más importante para la estabilidad comercial que los poderes públicos definan condiciones claras de concesión de licencias, especialmente en relación con cuestiones como la compartición de redes y los acuerdos de itinerancia. En Suecia, por ejemplo, se estipulan en las licencias condiciones específicas de compartición de redes, y se aborda el problema de la cobertura en las zonas rurales. Después de la concesión de las licencias, se han de tener en cuenta otros parámetros como la consolidación del mercado, la solución de controversias y las sanciones.

Como los servicios de contenido e información serán fundamentales para la evolución de los sistemas 3G, aparecen numerosos nuevos actores en el mercado y, en algunos casos, ello entraña solicitudes de acceso a la infraestructura de red. Si el fracaso de las negociaciones comerciales es un hecho, o al menos es previsible, quizá sea necesario volver obligatorio el acceso de los proveedores de servicios mejorados, como los operadores de redes virtuales móviles, a esa infraestructura, como en la RAE de Hong Kong. Si siguen este camino, los poderes públicos deben especificar claramente lo que tratan de lograr, como por ejemplo una mayor diversidad de los servicios de contenido o un mercado más competitivo. Dado el carácter innovador de los sistemas 3G y la inseguridad actual del mercado, quizá sea recomendable cierta paciencia en materia de reglamentación, siempre y cuando la ley que rige la competencia ofrezca salvaguardias suficientes.

En la UIT se planteará la necesidad importante de ayudar a los Estados Miembros que necesitarán ayuda para pasar de los sistemas 2G a los 3G

Las opiniones expresadas sobre los precios de la itinerancia fueron muy diversas. El éxito de las 3G dependerá esencialmente de una itinerancia internacional ininterrumpida y asequible, así como la compatibilidad entre las 2G y las 3G durante la fase de transición. Por ejemplo, los precios elevados de la itinerancia de los servicios 2G al por mayor y al detalle en Europa son objeto actualmente de una encuesta de la Comisión Europea (que abarca el periodo 1997–2000). El INTUG y otros dicen, en efecto, que los precios de la itinerancia no están realmente relacionados con los precios subyacentes reales. Cabría la posibilidad de estimular una mayor competencia de precios, ya sea promoviendo una mayor transparencia de los mismos y tarifas simplificadas, introduciendo la itinerancia de pago previo o fomentando las posibilidades de sustitución entre los servicios.

Para todos los Estados Miembros de la UIT, y especialmente los países en desarrollo, la asequibilidad de los servicios es un parámetro importante. Los precios bajos son uno de los principales motivos de la rápida adopción de los servicios tales como el i-mode de NTT DoCoMo, y se consideran un factor fundamental para promover la adopción de los futuros servicios 3G. Un elemento preocupante es que los precios elevados pagados por las licencias podrían reflejarse en unos precios más elevados para los consumidores. En el caso de los operadores mundiales que disponen de licencias en países en los cuales los precios de las licencias son radicalmente diferentes, existe el peligro de que la explotación de licencias poco onerosas se utilice para financiar la explotación de licencias más caras, pero las salvaguardias reglamentarias deberían ser suficientes para impedirlo. También se teme que los precios elevados de las licencias en algunos países desarrollados puedan limitar la capacidad de los operadores para invertir en países en desarrollo.

En el caso de los países que todavía no han concedido licencias móviles 3G, el calendario es fundamental. El cambio de las condiciones del mercado, junto con las incertidumbres tecnológicas, podría incitar a aplazar el proceso de concesión de licencias. Sin embargo, esos retrasos no harán más que aumentar la brecha digital. Los países deben basar sus decisiones en su situación particular y, especialmente, en la demanda de servicios de datos de banda ancha, el entorno competitivo, el costo y la disponibilidad de las tecnologías 3G. En algunos países es posible que la introducción de sistemas 3G sea actualmente menos prioritaria que la extensión de las infraestructuras de red existentes. Sin embargo, las tecnologías 3G utilizan el espectro de manera mucho más eficaz y pueden ser útiles porque las redes 2G existentes están sobrecargadas. Los servicios móviles 3G tienen mucha más capacidad de tratamiento de datos y mensajes y estimulan un mayor acceso a Internet, factores que son tan importantes en los países en desarrollo como en los desarrollados. Por todos estos motivos, no se debe aplazar indefinidamente la concesión de licencias 3G.

Se examinó un posible nuevo papel de la UIT que va más allá de los ámbitos tradicionales de la armonización del espectro radioeléctrico y la normalización técnica, y que está abarcado en el proyecto IMT-2000. Los Estados Miembros necesitarán ayuda para pasar de los sistemas 2G a los 3G, por ejemplo, para concebir los procedimientos de concesión de licencias o impartir programas de capacitación para los reguladores. En las regiones en desarrollo en las cuales los mercados nacionales potenciales están limitados, por ejemplo, por zonas rurales y apartadas escasamente pobladas o por un bajo nivel de desarrollo económico, la UIT podría ayudar a los Estados Miembros a coordinar la introducción de las 3G (IMT-2000) a escala regional. De este modo, se ayudaría a los fabricantes y operadores a realizar economías de escala y ofrecer unos precios más bajos a los consumidores.

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