Rapport du sixième colloque
sur la réglementation
11 -13
décembre 1996,
Genève
UNION INTERNATIONALE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS
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Préface du Secrétaire général
M. Pekka Tarjanne
Rapport du Président du colloque
M. David M. Leive
Résumé analytique du Rapport préparatoire
M. David N. Townsend
J'ai le grand plaisir de présenter le rapport du sixième colloque sur l'évolution du rôle de l'Etat à l'heure de la déréglementation des télécommunications (connu sous l'appellation plus brève de «colloque sur la réglementation»), qui s'est tenu au siège de l'UIT à Genève, du 11 au 13 décembre 1996.
Le colloque représente une nouvelle initiative importante visant à examiner de manière approfondie mais informelle et pratique quelques-uns des problèmes fondamentaux que pose, pour la réglementation des télécommunications, l'évolution rapide de ce secteur. Ce colloque, financé par des fonds privés, a rassemblé des experts et des responsables éminents des télécommunications, venus de différents pays à titre personnel et ne représentant pas leurs gouvernements. Les participants se réunissent pendant trois jours à Genève pour formuler un avis pratique, qui doit présenter un intérêt immédiat tant pour les dirigeants, les responsables de la réglementation et les entreprises des pays en développement que pour ceux des pays avancés.
Le sixième colloque a examiné l'influence de la «convergence» tant annoncée du conduit et du contenu, sur les responsables de la réglementation et les dirigeants des télécommunications, ainsi que les différentes options possibles pour faire face à cette influence. Il s'est notamment efforcé d'expliquer ce que signifie le terme «convergence». Le colloque avait un objectif essentiellement instructif. Il visait en effet à informer, aussi précisément que possible, les professionnels des télécommunications, des conséquences et des opportunités que représente cette nouvelle évolution.
Les fonds nécessaires au colloque ont été réunis par collaboration entre la Banque mondiale, dans le cadre de son programme «infoDev», et la Friedrich Ebert Foundation (FES) (Allemagne). Chacune de ces deux organisations avait déjà financé de précédents colloques. Je remercie tout particulièrement pour cette aide James Bond, Bjorn Wellenius et Carlos Braga de la Banque mondiale, ainsi que Eric Vogt de la FES.
Comme je l'ai écrit dans mes remarques liminaires à propos du Rapport du premier colloque, l'idée de ces colloques a été lancée par M. David Leive, alors qu'il était Président du Symposium sur la réglementation organisé par l'UIT à Genève dans le cadre de TELECOM 91. A la suite de toute une série de consultations informelles avec des experts venus de nombreux pays, nous avons conclu, M. Leive, Monsieur l'Ambassadeur Gerald Helman, qui nous a soumis ses critiques, et moi-même, que ce colloque répondait à un besoin important et serait très utile à un grand nombre de pays. Ces prévisions ont été plus que confirmées, puisque les six premiers colloques ont remporté un grand succès, et puisqu'ils ont produit des rapports fréquemment utilisés par la suite.
M. Leive a si bien su diriger les colloques que je l'ai prié, après le deuxième d'entre eux, d'en accepter la Présidence permanente.
Les résultats de ce sixième colloque sont exposés dans le Rapport ci-joint du Président, M. Leive. Avec quelques-uns de mes principaux collègues, j'ai, comme pour les cinq premiers colloques, participé aux trois jours de session.
Le Rapport expose les opinions consensuelles qui se sont dégagées sur les principales questions examinées, mais il ne représente pas les points de vue individuels des participants.
Il donne en outre le résumé analytique du rapport préparatoire qui a été établi par un consultant indépendant, M. David Townsend, et dont une version provisoire a été présentée lors du colloque pour servir de point de départ aux discussions. Le texte complet du rapport préparatoire sera traduit et adressé à toutes les administrations au courant du printemps prochain. Le résumé analytique tout comme le rapport préparatoire reflètent les recherches et le point de vue personnels de M. Townsend et non les résultats des débats du colloque.
L'organisation des réunions suivantes est en cours. Le septième colloque aura lieu au cours du dernier trimestre 1997, et son thème reste à définir. Le huitième colloque est prévu pour le deuxième trimestre 1998.
Les participants aux précédents colloques se sont de plus en plus attachés à élargir la diffusion des rapports de colloque à l'ensemble des dirigeants, des responsables de la réglementation et du secteur privé des télécommunications. C'est à cette fin que la Banque mondiale a demandé, à l'occasion du sixième colloque, que soit envisagée, pour la première fois, l'élaboration d'un programme de diffusion générale. Ce projet est actuellement en cours, et nous espérons pouvoir mettre en place le programme dans les mois à venir.
Pour terminer, je tiens à souligner une nouvelle fois l'importance que revêtent à mes yeux des innovations telles que ces colloques pour fournir une aide pratique à tous les acteurs du secteur des télécommunications qui tentent actuellement, dans le monde entier, de résoudre les problèmes que posent l'évolution des structures industrielles, et l'élaboration de nouvelles politiques économiques et de nouvelles technologies.
Pekka TARJANNE
Secrétaire général
Genève, mars 1997
TABLE DE MATIÈRES
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INTRODUCTION
PARTIE- I - CADRE DU DÉBAT
A. Qu'est-ce que la convergence?
B. La raison d'être de la réglementation?
C. Différentes perspectives et préoccupations
PARTIE-II- POLITIQUE SUIVIE: ÉLABORATION D'UNE INFRASTRUCTURE AXÉE SUR LE MARCHÉ
A. Conjectures sur le marché
B. Réglementation de la concurrence
C. Structure et évolution du marché
D. Problèmes de réglementation
PARTIE-III- L'INFLUENCE DES TENDANCES IMMINENTES DE LA CONVERGENCE
A. Convergence du téléphone et de la radiodiffusion
ou télédiffusion
B. Internet
C. Mondialisation et commerce
PARTIE-IV- PRÉOCCUPATIONS POLITIQUES ET INSTITUTIONNELLES PRATIQUES
A. Questions de réglementation concernant le contenu
B. Structure et méthodes des organismes de réglementation
Le présent Rapport reprend les principales conclusions du sixième colloque sur l'évolution du rôle de l'Etat à l'heure de la déréglementation des télécommunications, qui a eu lieu au siège de l'Union internationale des télécommunications (UIT) à Genève (Suisse), du 11 au 13 décembre 1996, sous le patronage du Secrétaire général de l'UIT.
Comme le précise la Préface du Secrétaire général, les colloques sont financés par des fonds privés, et sont destinés à rassembler, à titre personnel, des responsables éminents du secteur public et du secteur privé, afin qu'ils examinent, dans un contexte informel, quelques-uns des principaux problèmes qui se posent aux dirigeants et aux responsables de la réglementation des télécommunications. Le sixième colloque a réuni 24 personnes venant de 13 pays et 4 organisations internationales (voir la liste des participants en Appendice 1). Le Secrétaire général et d'autres fonctionnaires élus de l'UIT étaient également présents.
Le colloque a notamment fondé sa discussion sur l'étude d'une série de questions préparées par le Président et qui figurent à l'Appendice 2.
Le présent Rapport souligne les problèmes qui étaient, selon les participants, d'intérêt général, et pouvaient se rencontrer dans tous les cas de figure. Il ne vise en aucune manière à retracer toute la longue discussion détaillée qui a eu lieu, ni à décrire les points de vue de chacun des participants. Dans certains cas, en vue de donner au lecteur une description complète des principaux problèmes, il se peut que le Rapport aille au-delà de la discussion et reprenne des éléments du rapport préparatoire qui, par manque de temps, n'ont été que brièvement mentionnés au cours du colloque.
Le sixième colloque de l'UIT sur la réglementation a étudié, dans tous les secteurs de la communication généralement définis comme tels, les conséquences de toute une série de tendances, regroupées sous le terme générique de «convergence». Ces tendances conduisent à une suppression des distinctions traditionnelles entre des services, des marchés ou des technologies qui étaient jusqu'alors considérés comme distincts, et qui sont souvent soumis à des organismes de réglementation distincts, régis par des lois distinctes. C'est le cas, par exemple, des télécommunications et de la radiodiffusion.
Le colloque a fait l'inventaire et le présent Rapport débat des incidences de la convergence du point de vue du thème général de tous les colloques de l'UIT sur la réglementation, à savoir l'évolution du rôle de l'Etat dans le domaine des télécommunications et l'évolution, notamment, du rôle de la réglementation. Comme lors des cinq colloques précédents, ce point de vue porte principalement sur la rapide transformation des marchés et de la réglementation des télécommunications, en structures déterminées par le marché et la concurrence, ainsi que sur la mondialisation accrue de tous les marchés et services.
Face à la complexité et à la portée du thème choisi pour le sixième colloque, il a d'abord fallu tenter de définir et de préciser un cadre d'analyse de base, permettant d'examiner la signification et les incidences de la convergence. Il est en effet essentiel, si l'on veut parvenir à étudier des solutions spécifiques, en matière de réglementation, de commencer par bien comprendre le concept de convergence, l'importance de ce concept pour les responsables de la réglementation, et la façon d'évaluer son influence. Bien que les points de vue sur ces questions primordiales soient très variés, le colloque a permis de donner une idée générale de la portée du sujet et des différentes manières de l'aborder.
Il existe de nombreuses façons de décrire ce que l'on entend par convergence, dans le domaine des communications. Le terme peut faire référence à la fourniture de nouveaux services sur une infrastructure existante, à la mise au point de nouveaux types d'infrastructure, et à l'amélioration de technologies et services existants, en vue d'assurer de nouvelles capacités. Il peut aussi désigner la capacité d'intégration technologique, commerciale, juridique ou réglementaire entre des technologies, des marchés ou des structures industrielles définies sur le plan politique, qui étaient auparavant distincts les uns des autres. La convergence comporte aussi une composante internationale importante, puisque de nombreux services et sources d'information, qui étaient traditionnellement contrôlés sur le plan national, sont désormais fournis à l'échelle mondiale.
Les discussions menées au cours du colloque ont plus spécifiquement mis en évidence plusieurs éléments et caractéristiques notables de la convergence, qui peuvent servir de base à une analyse plus approfondie des problèmes sous-jacents. Il s'agit notamment:
Les principaux secteurs d'activité peuvent par exemple être classés en six catégories différentes, qui étaient auparavant totalement distinctes les unes des autres:
Equipement de télécommunications
Services de réseau de télécommunications
Matériel informatique
Logiciel d'exploitation d'ordinateurs
Réseaux de distribution multimédia (ou audiovisuelle)
Contenu multimédia (audiovisuel)
Au sens le plus large du terme, toutes ces industries convergent actuellement, aussi bien sur le plan de la technologie que du marché. En effet, des éléments qui étaient traditionnellement considérés comme appartenant à l'un de ces secteurs se trouvent aussi également, de plus en plus souvent, dans d'autres secteurs. C'est le cas de l'informatique sur les réseaux de télécommunications, et de l'utilisation de matériel et logiciels informatiques pour la communication vocale. Les participants au colloque se sont principalement intéressés à la convergence de trois des six secteurs susmentionnés: les services de télécommunication, la distribution multimédia, et le contenu multimédia. Dans le même temps, l'évolution d'Internet, qui fut aussi l'un des thèmes centraux du colloque, représente actuellement une des possibilités de convergence des six secteurs d'activité.
Les participants au colloque ne se sont pas contentés d'identifier et de définir une série de phénomènes, approximativement regroupés sous le terme de «convergence», mais ils ont aussi étudié les incidences de ces tendances, notamment pour les responsables de la réglementation. Même si les points de vue concernant la significa-tion et la portée du terme «convergence» divergent parfois, tout le monde s'accorde à dire que le phénomène correspondant à ce terme, quelle qu'en soit la définition, jouera un rôle important et incontournable dans les politiques, les cadres réglementaires et les structures du secteur des télécommunications et, finalement, la société ellemême.
La réglementation des télécommunications, au sens le plus large du terme, est déterminée à trois niveaux distincts de la politique: i) la politique adoptée sur le plan national en matière de concurrence et de marché; ii) les engagements pris sur le plan international, dans le cadre d'accords commerciaux multilatéraux, par exemple sous l'égide d'organisations telles que l'OMC, et iii) les mesures de mise en œuvre réglementaire dans un secteur spécifique (et parfois une entreprise spécifique), sur le plan d'un seul pays. Du fait de la convergence des télécommunications entre plusieurs secteurs d'activité et entre plusieurs pays, la réglementation sera de plus en plus souvent déterminée aux deux premiers niveaux plutôt qu'au troisième.
Il apparaît très manifestement que le statu quo de la réglementation devient déjà dépassé. Ainsi:
Du fait que les tendances actuelles échappent largement au contrôle direct des gouvernements, et que les forces du marché sont de plus en plus déterminantes pour l'évolution d'un secteur, il apparaît que l'influence de la convergence sur la réglementation sera plus forte que celle de la réglementation sur la convergence. La principale question étudiée lors du colloque ne concernait donc pas la façon de réglementer la convergence, mais la façon dont la réglementation devrait (et doit) changer, en fonction de la convergence. L'un des principaux domaines où ces changements se produisent est lié à la tendance à se fier de plus en plus aux forces de la concurrence qui s'exercent sur le marché et à favoriser l'exploitation de ces forces, pour définir l'évolution du secteur national des télécommunications et les changements structurels apportés à l'organisation et aux fonctions des organismes de réglementation eux-mêmes. Cette double tendance qui a été l'un des principaux thèmes du colloque est donc analysée ci-après.
L'Etat continue à jouer un rôle majeur dans plusieurs domaines spécifiques, et ce rôle s'est même accru du fait de la convergence. Il s'agit notamment de la gestion du spectre des fréquences, qui vise à assurer une attribution équitable des fréquences entre services en concurrence, et à réduire les brouillages; de l'établissement d'un minimum de normes techniques permettant, si besoin est, d'assurer la compatibilité universelle des systèmes; et (pour de nombreux pays), de la fixation d'objectifs sociaux nationaux concernant le contenu des informations. Cependant, même ces fonctions gouvernementales sont parfois considérées en termes économiques (comme la vente par adjudication de fréquences par l'Etat), et les politiques suivies par l'Etat sont jugées comme ayant une influence directe sur la valeur économique du secteur.
Dans le même temps, la convergence offre des possibilités d'aide aux responsables de la réglementation, surtout dans les pays en développement, dans la poursuite de leurs objectifs prioritaires. En encourageant par exemple la mise au point de services intégrés (convergents) de téléphone et de télévision, ou en généralisant l'accès à Internet, les pays dont les infrastructures sont les moins développées pourront être à même de franchir plus rapidement les étapes du développement, en tirant parti des économies d'échelle et des récentes tendances du marché et de la technologie, pour établir des réseaux perfectionnés plus rapidement et de manière plus efficace. Les responsables de la réglementation peuvent jouer un rôle constructif en encourageant le développement de l'infrastructure, tout en cherchant à maintenir un équilibre entre les intérêts sociaux et économiques et une utilisation équitable des ressources publiques. Cela pourra notamment se faire en franchissant de manière appropriée les différentes étapes de la réglementation, et en dépassant le stade de la microgestion sectorielle pour parvenir à une ouverture du marché à grande échelle.
Pour définir un cadre d'analyse de la convergence des communications, il faut tout d'abord admettre qu'il n'est pas nécessaire, et peut-être pas souhaitable, de définir, pour toutes les questions pertinentes, une perspective commune qui s'applique aux responsables de la réglementation de tous les pays. La convergence influe différemment sur les différents pays, selon leur stade de développement, leurs objectifs nationaux et leur situation politique et économique. Il importe moins de choisir entre ces différentes perspectives que de reconnaître les différences et de traiter avec autant d'attention les préoccupations qui apparaissent dans différentes circonstances.
Le colloque a permis d'identifier diverses préoccupations qui sont liées à la convergence et qui diffèrent selon les régions et leur degré de développement. Ainsi:
Toutefois, les participants au colloque ont également constaté que les différences régionales auront de plus en plus souvent tendance à être atténuées par une mondialisation accrue des communications et de la convergence, ce qui pourra obliger à harmoniser à plus grande échelle et plus rapidement les secteurs d'activité et les pratiques de toutes les régions du monde. La vitesse et l'orientation de la mondialisation peuvent à leur tour être atténuées par l'un ou l'autre des gouvernements, mais non sans coûter cher sur le plan économique.
Les discussions menées lors du colloque, sur les nombreux problèmes que pose la convergence, ont généralement suivi plusieurs orientations différentes, montrant qu'il existe dans les divers pays tout un éventail de priorités, d'objectifs, de conditions commerciales et de contraintes institutionnelles. Ces diverses perspectives tendent à indiquer des différences relativement aux solutions privilégiées et, dans une certaine mesure, au calendrier, plutôt que des désaccords fondamentaux sur des orientations politiques spécifiques ou des pratiques réglementaires qu'il conviendrait d'adopter dans le contexte de la convergence. Les points de vue privilégiés par les participants au colloque peuvent être classés en trois grandes catégories:
Du fait que ces différentes perspectives sont généralement à la base, en un certain sens, de presque toutes les délibérations spécifiques du colloque, les sections suivantes du rapport présentent les questions abordées, en fonction de chacune de ces perspectives.
S'il existe un consensus concernant l'orientation souhaitée pour l'évolution des communications dans le monde, dans le contexte de la convergence, ce consensus concerne le fait que ce sont les forces du marché qui devraient finalement, dans la mesure du possible, déterminer la rapidité et la portée du développement de l'infrastructure des communications ou du conduit, et que la réglementation devrait donc chercher à encourager les réalisations axées sur le marché. Les participants au colloque ont abordé plusieurs aspects importants de cette philosophie, dans le cadre de diverses questions de réglementation générales et spécifiques. Les principaux thèmes de cette discussion sont repris ci-après.
Il importe tout d'abord de considérer la politique suivie dans le domaine des communications et les questions de réglementation, en partant de l'hypothèse que les solutions axées sur le marché seront préférables à celles qui sont imposées par l'Etat. En d'autres termes, il conviendra de fixer un objectif de réglementation minimale: pas plus d'intervention réglementaire qu'il ne le faut pour réaliser des objectifs publics légitimes (et pour assurer le bon fonctionnement du marché), dans un environnement largement déterminé par le marché. La réglementation aura principalement tendance à diminuer les bons résultats du marché, et c'est un désavantage qu'il faut comparer aux objectifs d'intérêt public qui sont recherchés. De plus en plus fréquemment, et notamment à cause de la convergence, il peut même s'avérer impossible de réglementer véritablement certaines activités. La hiérarchie des questions qu'il faut se poser relativement à toute activité est la suivante:
1. Faut-il la soumettre à une réglementation (y a-t-il un objectif d'intérêt public légitime en jeu, et les avantages de la réglementation compenseront-ils ses coûts, si on les compare à ceux de solutions axées sur le marché)?
2. Est-il possible de la soumettre à une réglementation (la réglementation peut-elle véritablement permettre d'atteindre les objectifs recherchés)?
3. Comment la réglementation peut-elle parvenir au résultat souhaité, en fixant clairement les objectifs, en intervenant de façon ciblée, minimaliste et économique?
L'adoption d'une politique axée sur le marché suppose, et c'est fondamental, que le phénomène de la concurrence permette de réaliser de manière plus efficace les mêmes objectifs de base que ceux que la réglementation de l'Etat devait permettre d'atteindre: croissance, dynamisme, innovation, efficacité. L'accroissement de la concurrence oblige néanmoins les responsables de la réglementation à encourager activement l'ouverture du marché et une participation équitable, tenant compte de la présence de fournisseurs monopolistiques. Ainsi, pour parvenir à un développement axé sur le marché et déréglementé, il faut en fait suivre avec efficacité des politiques réglementaires activistes et favorables à la concurrence, au moins pendant une période de transition. La réglementation de la concurrence comporte cependant de nombreux aspects potentiels, qui n'auront pas nécessairement besoin de dépendre entièrement d'un contrôle direct des pratiques commerciales par les organismes de réglementation. Dans certains cas, il sera préférable de confier les problèmes d'équité face à la concurrence, au droit et à des tribunaux antitrust (lorsqu'ils sont aptes à résoudre de tels problèmes), et dans certains secteurs du marché, on peut même considérer comme possible et réaliste une autoréglementation efficace.
Le succès d'une politique de concurrence, dans un secteur d'activité, peut dépendre de la situation de la structure globale actuelle du marché. Ainsi, lorsque l'ouverture à la concurrence des marchés du téléphone de base en est encore à ses débuts (et que les opérateurs téléphoniques en titre conservent donc encore un quasi-monopole), autoriser un opérateur téléphonique à entrer dans de nouveaux marchés, convergents, comme ceux de la télévision câblée ou des services Internet, risque de réduire la concurrence sur ces marchés, du fait que l'opérateur en position dominante peut faire le nécessaire pour reprendre le contrôle de ces deux marchés. Les marchés doivent être bien définis pour que l'efficacité de la concurrence, pour un certain secteur d'activité, puisse être identifiée avec exactitude: pour que la convergence soit effective sur le marché, il faut à la fois que différents choix soient possibles, sur le plan de l'offre, et que le niveau des prix converge sur le plan de la demande. Le simple fait qu'il existe différents moyens de communication, comme les services cellulaires ou les services téléphoniques de base, ne suffit pas en lui-même pour prouver que la concurrence économique est efficace, pour un secteur d'activité. Il faut aussi que certains signes montrent, d'une part, que les investisseurs souhaitent investir dans d'autres fournisseurs et se risquer à s'introduire sur le marché et, d'autre part, que les clients sont prêts et capables de choisir entre fournisseurs.
De même, dans des pays où les forces du marché n'ont été sensiblement introduites dans aucun secteur d'activité, le passage direct à une ouverture du marché dans tous les secteurs risque de conduire à l'intégration d'une domination plutôt qu'à l'intégration de la concurrence. La politique suivie en matière de concurrence devrait donc être considérée comme évolutionniste, et s'adapter aux conditions du moment, à mesure que la structure du marché change. Le rôle du responsable de la réglementation devrait consister à encourager le développement de la concurrence, en stimulant et en soutenant la création de nouveaux exploitants offrant une large gamme de services, et freinant la tendance des monopoles à empêcher ce développement.
L'objectif et l'hypothèse d'une libre concurrence et d'un développement axé sur le marché doivent être modérés, à de nombreux égards, par toute une série d'obstacles potentiels au développement de la concurrence, qui représentent autant de problèmes pratiques à résoudre, pour les responsables de la réglementation. L'un des paradoxes de la convergence des télécommunications est que, si aucune politique précise n'est adoptée pour donner aux secteurs d'activité une structure de marché, et si l'organisme de réglementation n'est pas suffisamment ouvert, transparent, efficace et bien financé, ladite convergence risque de réintroduire des aspects anticoncurrentiels dans le secteur, alors que des initiatives favorables à la concurrence commençaient juste à se généraliser. Parmi les nouveaux obstacles à la concurrence qui peuvent résulter de la convergence, citons notamment:
Ces exemples montrent bien que le fait d'adopter des objectifs et des pratiques axés sur le marché n'oblige pas forcément à supprimer la réglementation, mais plutôt à en transformer le rôle, de façon qu'elle soutienne et encourage les solutions fondées sur les lois du marché, et n'intervienne que lorsque ces solutions ne peuvent pas s'appliquer de manière satisfaisante. Si l'objectif est d'encourager le marché et d'inciter à la convergence, la tâche des responsables de la réglementation risque encore d'être importante pour quelque temps, même si le principe d'intervention minimal est appliqué. Lorsqu'une telle intervention semble néanmoins nécessaire, il ne faut jamais oublier que la réglementation elle-même engendre des coûts et peut provoquer des pertes d'efficacité. Pour définir les solutions appropriées, il faut donc comparer ces coûts et ces pertes aux objectifs recherchés et aux avantages potentiels.
Une grande partie du colloque a été consacrée aux principales évolutions, qui vont modifier fondamentalement le caractère du secteur des communications, et à l'influence qu'elles peuvent avoir, dans un avenir proche, sur les pratiques et les institutions réglementaires. Il s'agit d'évolutions à la fois technologiques et commerciales, qui sont à l'origine du changement de paradigme dans la définition et le rôle des communications. Les participants au colloque ont analysé l'ampleur et l'importance de ces tendances dans trois grands secteurs, et ont traité des solutions appropriées que les gouvernements devraient envisager. Ces solutions peuvent aussi bien consister à encourager, qu'à limiter ou à ignorer totalement les forces disparates de changements spectaculaires.
L'intégration de secteurs du marché la plus généralisée, et potentiellement la plus lucrative, concerne la convergence et l'expansion de services d'exploitants publics précédemment distincts (comme le téléphone) et de secteurs du marché liés à la diffusion d'un contenu (principalement la télévision). Les différentes orientations techniques de cette convergence ne manquent pas. Il s'agit notamment de projets pour des compagnies téléphoniques offrant des services vidéo grand public, de la réalisation de diverses solutions «multicanaux» (télévision câblée, satellite de diffusion directe, systèmes à hyperfréquences multicanaux ou systèmes câblés hertziens), et de la mise en œuvre de services téléphoniques compétitifs, fournis par la télévision câblée et par d'autres nouveaux opérateurs. Les participants au colloque ont abordé plusieurs questions de réglementation essentielles, inspirées par différentes évolutions du marché. Ils ont aussi proposé diverses façons de résoudre certains problèmes.
Il conviendrait de se poser les questions suivantes, relativement à l'influence de services de téléphone et de télévision convergents sur les priorités et les objectifs de la réglementation:
Les participants au colloque n'ont pas cherché à donner des réponses définitives à ces questions, mais ont préféré identifier les différentes solutions possibles en matière de réglementation. Conformément au principe d'une intervention minimale de la réglementation, en vue d'objectifs visant à un intérêt général légitime, ces participants ont réaffirmé, de façon générale, leur volonté d'éviter des limitations excessives à l'admission sur le marché ou au développement, tout en cherchant à traiter tous les secteurs d'activité et tous leurs acteurs, de manière équitable (non discriminatoire). Voici quelques-unes des mesures et des politiques réglementaires spécifiques qui devraient être envisagées:
Les participants au colloque ont longuement traité des nombreux changements structurels dynamiques, et des incidences sur le marché, qui peuvent résulter du développement spectaculaire d'Internet, en tant que nouveau moyen de communication international. La convergence de presque tous les aspects du secteur peut se produire sous une forme ou une autre, par le biais de technologies et de fonctions fondées sur Internet (courrier électronique, transfert de fichiers, diffusion d'informations, services vocaux et vidéo, etc.).
Les participants au colloque ont débattu de plusieurs questions importantes, liées à l'émergence et à l'évolution du rôle d'Internet dans les communications mondiales. En général, ils ont reconnu que la convergence des marchés et des technologies que représente Internet apporte de nombreux avantages sous diverses formes, et que le principe de réglementation minimale devrait être suivi aussi souvent que possible, mais que les évolutions actuelles risquent de poser des problèmes considérables, qui devront être examinés dans le cadre de la réglementation.
Voici quelques-unes des solutions réglementaires spécifiques qui ont été proposées pour résoudre les problèmes que pose Internet:
Les participants au colloque ont aussi traité de
certaines évolutions importantes concernant l'influence éventuelle
d'un accord commercial mondial sur les télécommunications,
conclu au terme des négociations actuellement en cours dans le cadre
du Groupe sur les télécommunications de base (GBT) de l'Organisation
mondiale du commerce. Il apparaît de plus en plus clairement que
les télécommunications devraient être considérées
comme un bien ou un service qui peut être acheté ou vendu,
et qui peut aussi avoir une influence directe sur toutes les autres formes
d'activité économique internationale. Comme nous venons de
le voir, Internet fait notamment naître une nouvelle vague de commerce
mondial sans frontières, susceptible d'imposer des changements dans
les politiques nationales et bilatérales, et notamment dans les
accords sur les télécommunications, et de tels changements
sortent du contrôle de tous les gouvernements quels qu'ils soient.
Pour toute information complémentaire sur ces questions, on se référera
au Rapport du cinquième colloque sur la réglementation («Accords
commerciaux sur les télécommunications et réglementation»).
Pour les responsables de la réglementation de presque tous les pays, quelles que soient les théories générales et les tendances émergentes du secteur, la perspective la plus immédiate et la plus concrète est la nécessité d'agir dans le cadre des obligations et des limitations imposées par les contraintes politiques et institutionnelles de leur gouvernement. Ces contraintes se manifestent surtout dans deux domaines principaux, dans le contexte des problèmes de convergence des télécommunications. D'une part, les objectifs de réglementation du contenu sont dictés par des impératifs politiques et sociaux qui vont bien au-delà de la sphère des influences dictées par le marché. D'autre part, l'adaptation des structures institutionnelles aux tendances évolutionnistes du secteur, est limitée, au moins à court terme, par les accords existants et les relations établies.
Il est apparu, lors du colloque, que l'une des évolutions qui représente le défi le plus important, dans le contexte de la convergence des télécommunications, tient aux changements spectaculaires qui sont survenus sur le plan de la nature, des sources et de la portée du contenu des informations diffusées, surtout lorsqu'il s'agit du contenu d'informations et de divertissements publics et largement diffusés; elle tient également à l'incidence de ces changements sur l'aptitude du gouvernement à exercer une influence ou un contrôle sur ce contenu.
Pour la plupart des pays, la réglementation de la radiodiffusion en particulier, ainsi que celle d'autres formes de médias, constitue un élément important de la politique suivie par les pouvoirs publics, pour diverses raisons, allant du contrôle politique à la protection du public contre des communications prétendument nuisibles et indésirables, en passant par l'incitation active à la qualité du contenu, sur le plan social et culturel. Cette priorité résulte de la perpétuelle pénurie de fréquences radioélectriques, et du principe selon lequel le spectre des fréquences est une ressource publique, ainsi que du fait que les émissions de radiodiffusion de télévision peuvent, de par leur nature même, être reçues par presque toute personne située à portée de transmission. Avec l'arrivée de technologies nouvelles et convergentes, nombreux sont les nouveaux moyens d'émission et de réception des informations, qui ne sont pas nécessairement gênés par la pénurie des fréquences, mais qui peuvent néanmoins être tout aussi omniprésents. Les participants au colloque ont noté que la plupart des gouvernements chercheront à trouver des façons d'étendre l'intérêt qu'ils ont toujours porté à la réglementation du contenu des émissions de radiodiffusion à certaines de ces autres technologies, et ont posé diverses questions sur la manière d'y parvenir.
La première façon dont les gouvernements ont exercé un contrôle réglementaire sur le contenu des communications a consisté à imposer diverses limitations et interdictions sur certains types d'informations et de divertissements. Il peut s'agir, par exemple, de limitations sur des documents qui peuvent être considérés comme obscènes, pornographiques ou choquants de toute autre manière; de limitations sur des communications et des informations dangereuses ou menaçantes; de contrôles sur des communications politiques, propagande, diffamation et contenu séditieux compris; et, pour certaines cultures, de la censure du contenu pour des motifs religieux et moraux. Un certain nombre de limitations juridiques sont en outre liées au contenu commercial, concernant notamment des interdictions de publicité mensongère, l'utilisation illégale du droit de reproduction, les atteintes à la vie privée et d'autres lois similaires.
Les participants au colloque ont identifié les principales questions et préoccupations qui suivent, relativement aux possibilités de réglementation des communications convergentes, en vue d'en limiter certains types de contenu:
Face à ces préoccupations, les participants au colloque ont reconnu que les possibilités offertes aux gouvernements risquent d'être réduites, et que le type de règles appliquées dans le passé, telles que la propriété de l'Etat, l'octroi de licences, ou la censure de la radiodiffusion, ne seront peut-être pas applicables à un grand nombre de nouveaux médias. Cependant il existe peut-être des moyens de maintenir une certaine forme de contrôle sur le contenu inacceptable de certaines communications. Voici quelques-unes des idées qui ont été proposées:
La deuxième catégorie de problèmes de réglementation du contenu repose non pas sur des limitations, mais sur l'encouragement de certains types d'informations, par des moyens classiques ou nouveaux. Par différentes méthodes directes ou indirectes, les gouvernements essayent souvent de soutenir plusieurs objectifs d'intérêt général, potentiellement importants. Il peut s'agir de programmation et d'information éducative et civique, de la promotion et de la préservation de l'héritage et de la diversité ethniques et culturels, et du soutien de la communication locale et régionale au sein d'une société. Ces différents objectifs ne sont peut-être pas toujours aussi séduisants, d'un point de vue commercial, que d'autres formes de programmation et d'information, et risquent donc de ne pas être faciles à assurer par des services uniquement axés sur le marché. Là où les gouvernements ont eu tendance à imposer des conditions aux radiodiffuseurs traditionnels, afin qu'ils diversifient suffisamment le contenu, les technologies récentes risquent de ne pas se prêter à une intervention comparable, et il se peut que des solutions plus créatives soient nécessaires.
Les principales questions suivantes ont pu être identifiées, relativement aux objectifs d'une incitation à choisir des types spécifiques de contenu des communications, dans le contexte de la convergence:
Pour répondre à ces questions par divers moyens directs et indirects, les responsables de la réglementation disposent des possibilités suivantes:
Le dernier domaine d'étude du colloque, relativement à l'influence de la convergence sur la réglementation, concernait la structure et les méthodes de la réglementation elle-même, ainsi que la façon dont ces facteurs institutionnels fondamentaux pourraient ou devraient évoluer, face aux changements des structures et des relations, au sein des secteurs traditionnellement soumis à la réglementation de l'Etat. Ce débat a permis de dégager plusieurs considérations et recommandations générales, et a recueilli un très large consensus des participants au colloque, pour ce qui est des orientations les plus appropriées de la réglementation, face à la convergence. Voici quelques-uns des principaux aspects de ces points de vue:
Indépendance et pouvoir du responsable de la réglementation:
il est particulièrement important, étant donné la
portée de la convergence, que les responsables de la réglementation
nationale soient suffisamment puissants et indépendants pour mettre
en œuvre leur politique avec efficacité. S'ils sont indépendants,
ils feront tout leur possible pour prendre leurs décisions dans
l'intérêt de la société, à long terme,
ne subiront pas trop la pression au jour le jour d'intérêts
commerciaux ou politiques, tout en restant dynamiques et en contribuant
à formuler la politique du gouvernement. S'ils sont assez puissants,
ils disposeront de ressources suffisantes, qu'il s'agisse de ressources
humaines ou de ressources financières, ainsi que d'une autorité
juridique importante, leur permettant de faire respecter les décisions
réglementaires. Les responsables de la réglementation doivent
aussi savoir quand il faut s'abstenir d'intervenir, et être eux-mêmes
soumis à un examen indépendant de leur rôle et de leurs
actions.
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Le Président du colloque tient à remercier
la Banque mondiale et son programme InfoDEV, ainsi que la Friedrich Ebert
Foundation, pour avoir conjointement financé le sixième colloque.
Il remercie tout particulièrement James Bond, Carlos Braga et Bjorn
Wellenius de la Banque mondiale, et Erich Vogt de la Friedrich Ebert Foundation,
pour les efforts personnels qu'ils ont consacrés à l'organisation
du colloque, le Secrétaire général de l'UIT, M. Pekka
Tarjanne, les autres fonctionnaires élus de l'UIT, et surtout les
participants eux-mêmes, pour le temps et les efforts qu'ils ont généreusement
consacrés à la réunion.
Appendice 1
(au Rapport du Président)
SIXIÈME COLLOQUE SUR LA RÉGLEMENTATION
11-13 décembre 1996,
Genève
LISTE DES PARTICIPANTS
M. Sukarno ABDULRACHMAN
Asia Cellular Satellite
Indonésie
M. Richard BEAIRD
Coordinateur principal des Etats-Unis
Bureau de la politique internationale
des communications et de l'information
Department of State
Etats-Unis
M. Abderrazak BERRADA
Conseiller
Maroc
Dr. Colin R. BLACKMAN
Groupe Camford
Royaume-Uni
M. James BOND
Chef du service «informatique
et télécommunications»
Département «industrie et énergie»
Banque mondiale
M. Bernard CLEMENTS
Commission européenne
M. Raoul Antonio del FIOL
Directeur
Promon Electronica Ltda
Brésil
M. l'Ambassadeur Gerald B. HELMAN
Vice-Président
Mobile Communications Holdings, Inc.
M. Kalev KUKK
Ministère du Transport et
des Communications
Estonie
M. Bruno LANVIN
Responsable, compétitivité des PME
CNUCED
M. David LEIVE
Président
Latham & Watkins
Etats-Unis
M. Kenneth LINDHORST
Vice-Président, Affaires
publiques internationales
AT&T
Etats-Unis
M. Philip OKUNDI
PDG
Kenya Broadcasting Corporation
Kenya
M. E.N. OLEKAMBAINEI
Directeur général
Tanzania Communications Commission
Tanzanie
M. Roderick SANATAN
Secrétaire général
Caribbean Telecommunications Union
Trinité-et-Tobago
Mme Lyndall F. SHOPE-MAFOLE
Conseiller
Independent Broadcasting
Authority (IBA)
République Sudafricaine
M. Alexander SZWARC
Vice-Président
Chambre de technologie
de l'information et des
télécommunications polonaise
Pologne
M. Valery V. TIMOFEEV
Vice-Président
Commission d'Etat sur
la gestion des fréquences
Fédération de Russie
M. David TOWNSEND
Consultant en télécommunications
David Townsend & Associates
Etats-Unis
M. Michael TYLER
Président
Spectrum Strategy Consultants
Royaume-Uni
M. Herbert UNGERER
Chef de service
DG IV
Commission européenne
M. Honoré VIGNON
Conseiller spécial
Postes et Télécommunications
Bénin
Dr. Erich VOGT
Services des médias et de la communication
Friedrich-Ebert-Stiftung
M. Bjorn WELLENIUS
Conseiller en télécommunications
Banque mondiale
PARTICIPANTS MEMBRES
DE L'UIT
M. Pekka TARJANNE
Secrétaire général
M. Henry CHASIA
Vice-Secrétaire général
M. Theodor IRMER
Directeur
Bureau de la normalisation des
télécommunications (TSB)
M. Robert JONES
Directeur
Bureau des radiocommunications (BR)
M. Ahmed LAOUYANE
Directeur
Bureau de développement des télécommunications (BDT)
M. Don MACLEAN
Chef de l'Unité de planification stratégique et d'analyse
opérationnelle (SPU)
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Appendice 2
SIXIÈME COLLOQUE SUR LA RÉGLEMENTATION
QUESTIONS À DÉBATTRE (2 décembre
1996)
1. Du fait que la technologie fait éclater les marchés traditionnels et les secteurs d'activité des marchés, quelles sont, dans le domaine des télécommunications, les formes de convergence qui nécessitent l'attention de l'Etat?
2. Quels objectifs l'Etat devrait-il se fixer pour résoudre les problèmes de convergence?
3. De quelle façon les gouvernements et les responsables de la réglementation peuvent-ils atteindre ces objectifs?
4. La convergence ne pose-t-elle un problème que pour les pays en développement?
Face à une telle quantité de questions à
traiter, comment les gouvernements et leurs responsables de la réglementation
organisent-ils leur travail? En fusionnant leurs régimes de réglementation,
jusqu'alors séparés suivant qu'il s'agit de la réglementation
du conduit ou du contenu, ou en les laissant totalement ou partiellement
séparés?
David N. Townsend
Le terme de «convergence» a pris de l'importance, ces dernières années, dans le secteur mondial des télécommunications, et est devenu la formule consacrée pour caractériser les nombreuses évolutions de la technologie, des conditions de marché et des politiques gouvernementales, qui sont apparues dans ce vaste secteur, si largement défini. Le concept de convergence couvre notamment le chevauchement de plus en plus fréquent entre les deux principales composantes du processus de communication, qui étaient traditionnellement séparées l'une de l'autre, au sein d'un même secteur. Il s'agit d'une part des systèmes et réseaux de «conduits» d'exploitation publique qui transmettent des signaux de façon anonyme et, d'autre part, des sources et des technologies d'information, fondées sur le «contenu». Ces deux composantes ont toujours été représentées par la téléphonie et par la radiodiffusion, deux dominantes technologiques et deux modèles d'organisation qui ont été soumis à des régimes de réglementation eux aussi largement distincts.
Le présent rapport a principalement pour objet
de déterminer comment les forces convergentes, qui estompent les
distinctions entre les secteurs de communication fondés sur le conduit
et ceux qui sont axés sur le contenu, créent en même
temps de nouveaux défis, pour les responsables de la réglementation
des télécommunications, et leur offrent de nouvelles possibilités
d'influer sur l'ensemble du secteur, au profit de la société
de leur pays. L'un des fondements essentiels de la présente étude
est que la portée des questions qui y sont abordées concerne
les responsables de la réglementation de tous les pays. Il peut
s'agir d'organismes officiels comme la FCC, la CRTC et Oftel, qui traitent
des pressions immédiates exercées par l'expansion d'exploitants
multinationaux aux multiples facettes, pour s'introduire dans de nouvelles
gammes d'activités. Il peut aussi s'agir, par exemple, de commissions
et de bureaux récemment instaurés pour gérer la transformation
d'opérateurs de téléphone monopolistiques sous contrôle
de l'Etat, tout en surveillant l'approche de nouveaux marchés du
multimédia qui se profilent à l'horizon. S'il est vrai que
les préoccupations et la situation de chaque pays diffèrent
à de nombreux égards, le présent rapport traite cependant
des nombreuses questions essentielles qui se poseront inévitablement
lors de tout débat concernant la politique nationale des télécommunications,
à une époque où les réseaux sont interconnectés
sur le plan mondial.
La convergence technologique est la principale source d'évolution du secteur des télécommunications, avec l'accélération des nombreuses tendances qui se sont dessinées il y a longtemps déjà. Alors que les signaux de télévision (vidéo) avaient toujours été émis par des systèmes de diffusion sur les ondes, les progrès des fibres optiques, de la télévision câblée, et de la compression de données, ont permis à des exploitants de services «filaires» de fournir sur leurs réseaux des services vidéo à large bande (avec contenu). En même temps, les technologies fondées sur la radio, comme les systèmes de radiocommunications cellulaires et fixes, offrent des possibilités de plus en plus affirmées et importantes pour la téléphonie de base. Dans de nombreux pays, l'évolution de la technologie de la télévision câblée a ouvert aux opérateurs de câble, la perspective de fournir des services téléphoniques et des services vidéo de base compétitifs. La télévision câblée et les systèmes de télévision à satellites et à hyperfréquences, offrent aux opérateurs de télévision traditionnels, l'espoir d'une généralisation de la concurrence. Enfin, et c'est peut-être l'aspect le plus spectaculaire, Internet apparaît comme un tout nouveau moyen de communication internationale de messages, données, images et potentiellement de la voix et de vidéos.
La convergence du marché résulte principalement de la convergence technologique, ainsi que de tendances parallèles sur le plan de l'offre et de la demande. La demande, de la part des consommateurs, de nouvelles capacités de télécommunications, augmente et évolue à l'échelle mondiale. La téléphonie de base a connu une croissance importante, mais la téléphonie cellulaire, la télévision câblée, les services vidéo équivalents, et l'accès à Internet, connaissent eux aussi un accroissement régulier de la demande. Les opportunités commerciales qu'offrent ces tendances ont conduit les exploitants de télécommunications nationaux et internationaux à une suite incessante de fusions, d'expansions et de diversifications, surtout lorsque ces exploitants se trouvent dans des pays industrialisés, et cherchent à s'associer non seulement pour s'introduire sur les marchés du téléphone de base, mais aussi pour s'établir sur le marché naissant des services de radiocommunication, ou des services vidéos et de transmission de données.
Dans la plupart des pays, la réglementation
des télécommunications a généralement traité
des problèmes et s'est fixé des objectifs, de façon
relativement indépendante, suivant qu'il s'agissait du secteur du
téléphone ou de celui de la radiodiffusion, même si
ces deux secteurs étaient sous le contrôle de l'Etat. La réglementation
du téléphone s'est principalement efforcée de généraliser
l'accès aux services vocaux et aux services de transmission de données,
de contrôler les prix pour les particuliers et les entreprises et,
plus récemment, d'introduire la notion de marché et de concurrence
dans le secteur. La réglementation de la radiodiffusion a surtout
porté sur l'assignation des fréquences et sur des questions
techniques qui s'y rattachent, ainsi que sur les divers degrés de
contrôle du contenu, allant de limitations imposées sur certains
types de programmes à une programmation totalement détenue
et produite par l'Etat. Différents degrés de réglementation
ont aussi été appliqués aux services de télévision
câblée et à d'autres types de services axés
sur l'information. Face aux tendances convergentes des techniques et du
marché, ces rôles traditionnels devront inévitablement
changer, à mesure que les fonctions des systèmes, qui ont
été soumis à une réglementation, prendront
de l'importance et évolueront, en laissant derrière eux les
distinctions que les responsables de la réglementation continuaient
à respecter.
Pour commencer, la réglementation des télécommunications devrait reposer sur un ensemble d'objectifs défini de façon cohérente, et comprenant généralement les aspects suivants:
Pour parvenir à atteindre ces objectifs, les responsables de la réglementation peuvent envisager des possibilités dans quatre domaines d'ordre général:
1) la réglementation de l'admission sur un marché, pour déterminer les types d'opérateurs qui peuvent participer à tel ou tel marché de services;
2) la réglementation des services et de la tarification pour les exploitants fournissant divers services;
3) la réglementation du contenu; et
4) la forme et la structure fondamentales du système de réglementation lui-même.
Les sections suivantes décrivent les principaux
problèmes que posent les tendances à la convergence les plus
marquées, dans le secteur des télécommunications,
et proposent des solutions réglementaires pouvant être retenues
pour résoudre ces problèmes. Ces sections ne privilégient
pas de solutions particulières à ces problèmes, mais
tentent de formuler les différentes préoccupations et les
différentes possibilités d'y faire face, avec entre autres
leurs avantages et leurs inconvénients, que les responsables de
la réglementation rencontreront dans chaque domaine.
Questions de réglementation soulevées par la fourniture potentielle de services vidéo axés sur le contenu, par des compagnies téléphoniques en situation de monopole ou en position dominante. La capacité technologique nécessaire à cette forme de convergence est pratiquement au point, et les responsables de la réglementation doivent prendre des décisions rapides sur un certain nombre de questions importantes, concernant la façon dont cette évolution influera sur la séparation traditionnelle entre les services de téléphonie et ceux de diffusion ou de télévision câblée. Parmi les principales questions que les responsables de la réglementation doivent traiter dans ce domaine, nous citerons:
1) L'infrastructure, le développement de la technologie
Dans quelle mesure les opérateurs téléphoniques devraient-ils être incités à étendre l'infrastructure du téléphone pour permettre la transmission de services vidéos?
2) La propriété et le contrôle du contenu (intégration verticale)
Les opérateurs de réseau téléphonique qui offrent des services vidéos devraient-ils être autorisés à obtenir une participation dans le contenu de la programmation et un contrôle sur ce contenu?
3) L'accès pour les programmateurs non affiliés
Quelles réglementations faudrait-il appliquer aux programmateurs indépendants cherchant à utiliser des systèmes vidéos basés sur le téléphone, pour émettre leurs programmes?
4) Le soutien de la concurrence sur les marchés de la télévision
Quelles mesures réglementaires est-il possible de prendre pour assurer une concurrence loyale entre les services vidéos d'opérateurs téléphoniques et ceux d'autres fournisseurs?
5) La réglementation des services intégrés, de la tarification, de la commercialisation
Comment les services vidéos offerts par des opérateurs
de téléphone devraient-ils être soumis à la
réglementation, et quelles devraient être leurs relations
avec les services téléphoniques traditionnels?
Questions de réglementation liées au développement des systèmes de télévision par câble et au potentiel ouvert aux services téléphoniques fondés sur le câble. Devant la rapidité de l'expansion dans le monde du secteur de la télévision par câble, les responsables de la réglementation doivent, dans de nombreux pays, répondre à de nouvelles questions concernant la façon dont cette technologie s'adapte à leur infrastructure et à leurs objectifs de mise en concurrence des services. Il s'agit par exemple des questions suivantes:
1) Les priorités sur le plan de l'infrastructure
Lorsque les ressources sont limitées, pour soutenir le développement de l'infrastructure des télécommunications, quelle attention faudrait-il accorder au développement de la télévision par câble, par opposition à la téléphonie traditionnelle?
2) Le développement de la téléphonie câblée
Dans quelle mesure les responsables de la réglementation devraient-ils encourager le développement de services téléphoniques concurrents, fournis par des opérateurs de télévision câblée indépendants?
3) Les problèmes liés à la mise en concurrence du téléphone câblé
Quelles mesures les responsables de la réglementation peuvent-ils prendre pour assurer une concurrence loyale, lorsque des services de téléphonie par câble sont offerts?
4) La réglementation de la télévision câblée et des services téléphoniques
A quelle réglementation les services de télévision
câblée et de téléphonie devraient-ils être
soumis, notamment pour ce qui est de leur tarification, de l'intégration
des services, et de leur contenu?
Problèmes de réglementation liés, d'une part, à la fourniture d'Internet et de services d'accès et d'information en ligne, par des exploitants du téléphone et du câble et, d'autre part, à l'émergence d'autres possibilités de télécommunications, fondées sur Internet. L'essor spectaculaire d'Internet offre un large éventail de nouvelles possibilités, mais soulève aussi de nombreuses questions, pour les fournisseurs et les responsables de la réglementation des télécommunications. D'autres types de services en ligne, ainsi que des services d'information axés sur le contenu, suscitent également des interrogations importantes sur la réglementation. Il s'agit notamment:
1) De la réglementation des services d'accès à Internet
Quel type de réglementation faudrait-il appliquer aux différents services de transmission de données fournis par des exploitants de télécommunications qui permettent à des fournisseurs de services Internet et à des utilisateurs finals d'avoir accès à Internet?
2) De l'intégration des services Internet et de l'accès à Internet
Les exploitants téléphoniques qui fournissent des lignes de données pour permettre d'accéder à Internet, devraient-ils aussi avoir le droit de devenir des fournisseurs de services Internet? Quelles limitations faudrait-il imposer à cet égard?
3) De la réglementation des services d'information
Quelle réglementation faudrait-il appliquer aux services d'information, notamment en matière de limitations relatives à l'admission sur le marché (par exemple par des compagnies téléphoniques en position dominante) et au contenu?
4) De la téléphonie sur Internet et des problèmes qui en résultent
Quels sont les nouveaux problèmes de réglementation
que posent les technologies qui peuvent permettre d'établir des
communications téléphoniques vocales en temps réel
sur Internet, et comment faudraitil essayer de résoudre ces
problèmes?
Problèmes de réglementation liés à l'influence de la convergence sur les technologies et les services de diffusion et de radiocommunications. Dans ce domaine, les évolutions posent plusieurs types de problèmes, dont le point commun vient de ce que tous les systèmes de radiocommunications dépendent de décisions réglementaires concernant l'attribution de fréquences du spectre électromagnétique. Les choix et les priorités adoptés en matière de réglementation, pour différents types de services, se retrouveront en définitive dans les décisions concernant l'attribution de fréquences, ainsi que dans d'autres formes de réglementation. Parmi les principaux centres d'intérêt, on notera:
1) La réglementation de la diffusion
Comment la réglementation de la diffusion devrait-elle évoluer, dans un contexte de convergence entre l'infrastructure et les services de télévision et de télépone?
2) La téléphonie cellulaire ou mobile et sans fil
Dans quelle mesure les services mobiles traditionnels et plus récents devraient-ils être fournis par des exploitants du téléphone, du câble ou d'autres services intégrés? Quelle réglementation faudrait-il appliquer aux services de transmission de données et d'information sans fil?
3) Les services vidéos par satellite ou à hyperfréquences
Quels types de réglementations ou de limitations
faudrait-il appliquer aux services vidéos par satellite ou à
hyperfréquences?
Problèmes de réglementation liés à des objectifs d'utilisation de la technologie de pointe des télécommunications aux fins du service public. Les gouvernements ont leurs propres besoins en télécommunications, et peuvent tirer parti du processus de convergence et de l'expansion du marché, en intégrant des obligations de service public aux politiques d'ouverture du marché.
1) Services gouvernementaux et infrastructure
Comment les responsables de la réglementation peuvent-ils
soutenir les objectifs fixés dans le domaine de la communication,
pour le gouvernement et le service public, en imposant des conditions et
des incitations liées au processus d'ouverture et de réglementation
des marchés, qui résulte des tendances à la convergence?
Pour finir, les responsables de la réglementation devraient aborder les questions de convergence sur un plan stratégique, en cherchant à regrouper toutes les décisions réglementaires prises dans les différents secteurs d'activité et dans les différents cas susmentionnés, en vue d'instaurer, dans la mesure du possible, une politique nationale des télécommunications cohérente et unifiée.
L'une des priorités importantes, pour les responsables de la réglementation ou pour d'autres décideurs nationaux, consiste à considérer les différentes décisions qu'ils prennent, dans le cadre d'un modèle global d'évolution du secteur des télécommunications. Un tel modèle devrait, de façon générale, établir les bases nécessaires pour définir une méthode objective, qui vise à orienter vers le marché la structure du secteur d'activité concerné, et pour déterminer les moyens de parvenir à cette fin. Ce modèle pourrait comporter des éléments de réglementation tels que des limitations à l'entrée entre les propriétaires des systèmes de conduits et les responsables du contrôle du contenu, ainsi que la définition de processus et de critères d'ouverture à la concurrence dans chaque domaine.
Il importe également d'établir, sur le plan national, une politique sectorielle et une structure réglementaire globales, précisant les rôles, les relations et les responsabilités des différentes branches du gouvernement, ainsi que des organismes et des services de réglementation. Les responsables de la réglementation doivent naviguer dans tout un ensemble complexe et interconnecté de questions concrètes, liées à la convergence des communications, et l'idéal serait que les décisions soient prises en fonction d'une hiérarchie de choix bien étudiés, suivant leur influence sur les différents secteurs de marché, les exploitants et les services. Au sein de cette hiérarchie, les «principales étapes des décisions», dont chacune se compose de multiples décisions secondaires, sont les suivantes:
1) établir ou modifier la structure des orientations politiques et de la réglementation, sur le plan de l'organisation;
2) définir des objectifs nationaux pour le développement des télécommunications;
3) définir un modèle ou une idée de développement du secteur des télécommunications;
4) définir une politique et des procédures d'admission sur le marché;
5) élaborer une politique et des procédures de réglementation de la tarification des services; et
6) élaborer des normes, des principes de réglementation du contenu.
Il faut cependant noter que tous les niveaux de hiérarchie ne feront pas intervenir directement le responsable de la réglementation. Il se peut ainsi que la réglementation de la tarification ne soit pas du tout nécessaire dans de nombreux domaines, si les politiques de développement du secteur et d'admission sur le marché sont mises en œuvre sans problèmes. Le rôle essentiel des responsables de la réglementation ne consiste pas à imposer un résultat au secteur concerné, mais à permettre et à encourager le développement du marché le plus étendu et le plus efficace.
Les responsables de la réglementation devraient
aussi reconnaître que les décisions qu'ils prennent s'inspirent
d'une situation et de données actuelles ou souvent même dépassées.
La plupart de leurs prescriptions relatives à l'évolution
du secteur ne sont fondées que sur des hypothèses. Ils devraient
donc se préparer à apporter régulièrement des
corrections intermédiaires, en cas de situation imprévue.
L'organisation et les processus de réglementation devraient par
conséquent mettre l'accent sur la souplesse de la mise en œuvre
des politiques adoptées, et sur une surveillance permanente de l'évolution
du secteur. Plutôt que de gérer les crises ou d'intervenir
par réaction à certaines situations, l'administration responsable
de la réglementation des télécommunications devrait
avoir pour fonction récurrente et institutionnalisée de réexaminer
et de réviser les décisions essentielles, allant des limitations
de l'admission sur le marché, à la politique de concurrence,
en passant par la réglementation de la tarification.