Informe del Presidente
del Sexto Coloquio sobre Reglamentación
11 -
13 de
diciembre de 1996, Ginebra
UNIÓN INTERNACIONAL DE TELECOMUNICACIONES
Prefacio del Secretario General- Dr. Pekka Tarjanne
Informe del Presidente del Coloquio - Sr. David M. Leive
Resumen de conclusiones del Documento informativo -Sr. David N. Townsend
Me complace sumamente presentar el Informe del Sexto Coloquio sobre la nueva función del Estado en una era de liberalización de las telecomunicaciones (nombre abreviado: Coloquio sobre Reglamentación), que se celebró en la Sede de la UIT, Ginebra, los días 11 a 13 de diciembre de 1996.
El Coloquio es una importante iniciativa permanente encaminada a examinar, en un contexto informal, especializado y práctico, algunos de los problemas fundamentales de la reglamentación de las telecomunicaciones en un contexto como el actual, caracterizado por la rápida evolución de éstas. El Coloquio tiene un carácter no gubernamental, su financiación es privada y da cita, a título personal, a funcionarios de alto nivel y expertos en telecomunicaciones de países muy diversos. Los participantes se reúnen en Ginebra durante tres días y dan un asesoramiento práctico, de utilidad inmediata para los poderes públicos, los órganos de reglamentación y la colectividad comercial, tanto de países desarrollados como de países en desarrollo.
El Sexto Coloquio versó sobre las consecuencias que la «convergencia» de estructura y contenido de que tanto se habla tendrá sobre los órganos de política y de reglamentación de las telecomunicaciones y sobre las opciones de que estos órganos disponen para hacer frente a esas consecuencias. El esfuerzo se centró en parte en tratar de adivinar qué significado se da a esta «convergencia». La finalidad del Coloquio es fundamentalmente educativa: informar a la comunidad de las telecomunicaciones con la máxima precisión posible sobre las oportunidades y los efectos de estas novedades.
El Banco Mundial, a través de su programa infoDev, y la Fundación Friedrich Ebert de Alemania colaboraron en la financiación del Coloquio. Ambas organizaciones habían financiado separadamente anteriores ediciones del Coloquio. Doy sinceramente las gracias a James Bond, Bjorn Wellenius y Carlos Braga del Banco Mundial y a Eric Vogt de la Fundación Friedrich Ebert por su esencial ayuda.
Como indiqué en la introducción al Informe sobre el Primer Coloquio, la idea de los Coloquios nació en David Leive cuando presidía el simposio sobre reglamentación de TELECOM 91, en Ginebra en octubre de 1991. Una amplia serie de consultas oficiosas con expertos de numerosos países nos llevó a pensar, con el Sr. Leive y el Embajador Gerald Helman que aportó una asistencia fundamental, que el Coloquio respondería a una verdadera necesidad y tendría gran utilidad práctica para muchos países. El éxito de los seis Coloquios y la amplísima difusión de sus Informes han demostrado con creces la veracidad de esta predicción.
En vista del acierto con que dirigió el Segundo Coloquio, pedí a David Leive que continuase como Presidente permanente.
Los resultados del Sexto Coloquio se han recogido en el Informe del Presidente, Sr. Leive, que se reproduce seguidamente. Junto con otros altos funcionarios de la UIT asistí a las reuniones los tres días que duraron, al igual que hice en las cinco ediciones precedentes.
El Informe describe el consenso de los participantes sobre los principales temas debatidos, pero no expone sus opiniones individuales.
Esta publicación comprende también el resumen de conclusiones del documento informativo preparado por un consultor independiente, David Townsend, que se presentó al Coloquio en forma de proyecto para que sirviese de base al debate. El documento completo se traducirá y enviará a todas las administraciones esta primavera. Tanto el resumen de conclusiones como el documento informativo contienen las opiniones y el resultado de los estudios del Sr. Townsend y no son fruto de los debates habidos en el Coloquio propiamente dicho.
Los próximos Coloquios están ya en preparación. El séptimo está previsto en el cuarto trimestre de 1997, aunque no se ha elegido todavía el tema; el Octavo Coloquio tendrá lugar en el segundo trimestre de 1998.
Los Coloquios precedentes se interesaron cada vez más en la necesidad esencial de dar una difusión más amplia a sus Informes entre los órganos de política y de reglamentación y el sector privado. A este respecto, el Banco Mundial encargó, para examen inicial en el Sexto Coloquio, un proyecto encaminado a la elaboración de un programa de difusión general. El proyecto está ya en marcha y esperamos poder aplicar ese programa en los próximos meses.
Por último, deseo reiterar la importancia que atribuyo
a métodos innovadores como los Coloquios, capaces de aportar ayuda
práctica a la comunidad de las telecomunicaciones de todo el mundo,
que debe hacer frente a los complejos problemas que plantean el cambio
de las estructuras de la industria, la evolución de las políticas
económicas y las nuevas tecnologías.
Pekka TARJANNE
Secretario General
Ginebra, marzo de 1997
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN
PARTE-I- MARCO DE LOS DEBATES
A. ¿Qué es la convergencia?
B. El imperativo reglamentario (nuestra misión)
C. Perspectivas y preocupaciones
PARTE- II- PERSPECTIVA DE POLÍTICA: DESARROLLO DE LA INFRAESTRUCTURA SOBRE LA BASE DELMERCADO
A. Presunción en favor del mercado
B. Reglamentación de la competencia
C. Estructura y evolución del mercado
D. Problemas de reglamentación
PARTE-III- EFECTOS DE LA TENDENCIA A UNA CONVERGENCIA INMINENTE
A. Convergencia de la telefonía y de la radiodifusión
y televisión
B. Internet
C. Mundialización y comercio
PARTE- IV-PREOCUPACIONES PRÁCTICAS DE ORDEN POLÍTICO E INSTITUCIONAL
A. Problemas de reglamentación del contenido
B. Estructura y procedimientos de las instituciones reglamentadoras
Anexo 1- Lista de participantes
Anexo 2- Sexto Coloquio sobre Reglamentación
DOCUMENTO INFORMATIVO
En este Informe se resumen los puntos esenciales del Sexto Coloquio sobre la nueva función del Estado en una era de liberalización de la telecomunicaciones, celebrado en la Sede de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), Ginebra, Suiza del 11 al 13 de diciembre de 1996 bajo los auspicios del Secretario General de la UIT.
Según observa el Secretario General en su prefacio, los coloquios son reuniones financiadas con fondos privados que reúnen a título personal a altos funcionarios de los sectores público y privado para examinar en un contexto informal algunos de los principales problemas con que tropiezan los órganos de política y de reglamentación de las telecomunicaciones. El Sexto Coloquio reunió a 24 participantes de 13 países y 4 Organizaciones Internacionales (véase la lista en el Anexo 1). También estuvieron presentes el Secretario General y otros funcionarios de elección de la UIT.
Para el debate, el Coloquio se orientó por un esquema, en el que se formula una serie de preguntas, preparado por el Presidente y reproducido en el Anexo 2.
En el Informe se destacan las cuestiones que, a juicio de los participantes en el Coloquio, son de interés y aplicabilidad generales. No se trata en modo alguno de recoger enteramente los amplísimos y detallados debates habidos, ni se pretende describir la opinión de uno u otro participante. En algunos casos y para ofrecer al lector una descripción completa de los principales temas, el Informe puede ir más allá del debate y reflejan ciertas partes del documento informativo que, por exigencias de tiempo, recibieron poca atención durante el Coloquio.
El Sexto Coloquio sobre Reglamentación de la UIT examinó las consecuencias de una serie de tendencias que se extienden a todos los sectores ampliamente definidos de las comunicaciones y que colectivamente reciben el nombre de «convergencia». Estas tendencias abarcan la desaparición de distinciones familiares entre servicios, tecnologías o mercados que tradicionalmente se consideraban distintos, que están a menudo regulados por instituciones distintas y que se rigen por una legislación distinta, por ejemplo, las telecomunicaciones y la radiodifusión.
El Coloquio examinó y en el presente Informe se reseñan las consecuencias de la convergencia desde el punto de vista del tema en torno al cual giran todos los Coloquios sobre Reglamentación de la UIT: la nueva función del Estado en la esfera de las comunicaciones y en particular la nueva función de la reglamentación. Esta perspectiva, adoptada en los cinco Coloquios precedentes, se centra en la rápida transformación de los mercados y de la reglamentación de las telecomunicaciones en un entorno competitivo de mercado y en una mundialización creciente de todos los mercados y servicios.
La complejidad y el alcance del tema elegido para el Sexto Coloquio exigió ante todo que se intentase definir y puntualizar un marco analítico básico para el examen del significado y las consecuencias de la convergencia. La comprensión común del concepto, su importancia para los órganos reglamentadores y la perspectiva desde la que se ha de analizar su efecto son algunos de los problemas más importantes que era preciso abordar inicialmente antes de que fuese posible pensar en respuestas reglamentarias concretas. Pese a la variedad de opiniones sobre estas cuestiones de primer orden, el Coloquio dio una interpretación general al alcance del tema y a las distintas maneras de abordarlo.
Hay muchas maneras de describir el significado de la convergencia en las comunicaciones. La convergencia se puede referir a la prestación de nuevos servicios con la infraestructura existente, a la creación de nuevos tipos de infraestructura y al mejoramiento de servicios y tecnologías existentes para ofrecer nuevas posibilidades. La convergencia se puede también definir como la capacidad tecnológica, comercial o jurídica y reglamentaria para integrar estructuras industriales políticamente definidas, mercados o tecnologías que anteriormente estaban separados. La convergencia entraña también un importante componente internacional, porque muchos servicios y fuentes de información tradicionalmente controlados en el plano nacional se facilitan ahora sobre una base mundial.
Más concretamente, los debates a lo largo del Coloquio pusieron de manifiesto varios elementos y características notables de la convergencia, que pueden servir de base para el análisis más a fondo de los problemas fundamentales. Entre ellos cabe citar:
Hay un esquema útil en que se identifican seis importantes industrias, que en el pasado eran en gran medida claramente distintas:
Equipo de telecomunicaciones
Servicios de red de telecomunicaciones
Soporte físico informático
Soporte lógico informático de explotación
Redes de distribución multimedios (o audiovisuales)
Contenido multimedios (audiovisual)
En el sentido más amplio, todas estas industrias convergen ahora, tanto en la tecnología como en el mercado. En otras palabras, elementos que tradicionalmente se consideraban pertenecientes a una industria se empiezan a encontrar ahora cada vez más en otras industrias: la informática por la red de telecomunicaciones y la comunicación telefónica por soporte físico y soporte lógico informático. El Coloquio se centró sobre todo en la convergencia de tres de los sectores: servicios de telecomunicaciones, distribución multimedios y contenido multimedios. Al mismo tiempo, la evolución de Internet, también un tema central del Coloquio, es en la práctica una manifestación de la convergencia de todas esas seis industrias.
Además de identificar y definir una serie de fenómenos clasificados en términos generales como convergencia, el Coloquio examinó los efectos de estas tendencias para los órganos de reglamentación en particular. Aunque puede haber diferentes puntos de vista sobre el significado y el alcance del término propiamente dicho, hay amplio consenso en que, como quiera que sea, la convergencia tendrá un efecto importante e inevitable en las políticas, el marco reglamentario y las estructuras del sector de las telecomunicaciones y, por último, en la sociedad propiamente dicha.
La reglamentación de las telecomunicaciones, en su sentido más amplio, se determina a tres niveles: i) la política nacional en materia de mercados y de competencia; ii) los compromisos internacionales aceptados en el ámbito de acuerdos comerciales multilaterales, como los de la OMC, y iii) las medidas de aplicación de las disposiciones reglamentarias propias del sector (y a veces propias de una empresa) dentro de un país determinado. La convergencia de las telecomunicaciones a través de numerosos segmentos industriales, así como a través de las fronteras nacionales, significa que la reglamentación se decidirá cada vez más en los dos primeros niveles y no en el tercero.
Hay considerables pruebas de que el statu quo reglamentario está ya superado. Por ejemplo,
Como las tendencias actuales escapan en gran parte al control directo del Estado y las fuerzas del mercado vienen cada vez más determinadas por la evolución de la industria, es evidente que el efecto de la convergencia en la reglamentación será mayor que el efecto de la reglamentación en la convergencia. La cuestión examinada durante una gran parte del Coloquio fue pues, no cómo regular la convergencia, sino cómo la reglamentación debería (y tiene que) cambiar en vista de la convergencia. Entre los sectores fundamentales en que estos cambios se producen cabe citar la dependencia creciente de las fuerzas competitivas del mercado para modelar la evolución del sector nacional de las telecomunicaciones y el apoyo a estas fuerzas, así como los cambios estructurales en la organización y las funciones de las propias instituciones reglamentarias. Ambas tendencias fueron temas centrales del Coloquio, según se dice más adelante.
Hay varias esferas concretas en que la función del Estado sigue siendo central e incluso más fundamental como resultado de la convergencia. Entre ellas cabe citar la gestión del espectro radioeléctrico, para garantizar la atribución equitativa de frecuencias a servicios competidores, y la limitación de la interferencia; la promoción de normas técnicas mínimas en caso necesario para lograr la compatibilidad universal de los sistemas; y (para muchos países) la promoción de los objetivos sociales nacionales en lo que respecta al contenido de la información. Incluso algunas de estas funciones estatales se contemplan en términos económicos (por ejemplo, las subastas de espectro por órganos gubernamentales) y se considera que las políticas gubernamentales tienen un efecto directo en el valor económico del sector.
Al mismo tiempo, la convergencia ofrece a los órganos de reglamentación, especialmente en los países en desarrollo, la oportunidad de perseguir algunos de esos objetivos más fundamentales con más fuerza todavía. Al promover la instalación de servicios integrados (convergentes) de telefonía y televisión, por ejemplo, o el acceso generalizado a Internet, los países con infraestructuras menos desarrolladas pueden estar en condiciones de saltar etapas de desarrollo aprovechando las economías de gama y las recientes tendencias tecnológicas y del mercado y obtener así más rápidamente y más eficazmente redes avanzadas. Los órganos de reglamentación pueden cumplir una función constructiva si fomentan la creación de infraestructura y tratan al mismo tiempo de mantener un equilibrio entre los intereses económicos y sociales y la utilización equitativa de los recursos públicos. Ello se puede lograr en parte con un salto equivalente de fases reglamentarias, pasando de la microgestión del sector a una apertura del mercado en gran escala.
Al elaborar el marco para examinar la convergencia de las comunicaciones es importante reconocer que no es preciso que exista, y quizá no deba existir, una perspectiva común en relación con todos los asuntos pertinentes aplicable a los órganos de reglamentación en todos los países. La convergencia afecta a países diferentes de diferentes maneras, según el grado de desarrollo, los objetivos nacionales y las realidades políticas y económicas. Es menos importante elegir entre estas diferentes perspectivas que reconocer su existencia y abordar con igual sensibilidad las preocupaciones que surgen en diferentes circunstancias.
Los participantes en el coloquio identificaron ciertas preocupaciones que nacen de la convergencia y que difieren según la región y el grado de desarrollo, por ejemplo:
En el Coloquio se observó sin embargo también que las diferencias regionales tienden cada vez más a suavizarse a causa de la reciente mundialización de las comunicaciones y de la convergencia, que pueden compeler a un grado mayor y más rápido de armonización de las industrias y las prácticas en todas las regiones del mundo. Aunque un Estado pueda mitigar la rapidez y la orientación de las fuerzas mundiales, ello tendrá necesariamente un coste económico.
Los debates del Coloquio sobre las numerosas cuestiones suscitadas por la convergencia tendieron a seguir varios cauces, que reflejaban la variedad de prioridades, objetivos, condiciones de mercado y limitaciones institucionales que existen en los diversos países. Estas distintas perspectivas tienden a reflejar diferencias de hincapié y hasta cierto punto de calendario, más bien que desacuerdos fundamentales en cuanto a la orientación de política o a las prácticas reglamentarias concretas que conviene adoptar en el contexto de la convergencia. Los puntos de vista de los participantes en el Coloquio se pueden clasificar en tres categorías generales:
Como estas diferentes perspectivas eran el telón de fondo en casi todas las deliberaciones del Coloquio, las siguientes secciones se han organizado de modo que los problemas se describan en su relación general con cada perspectiva.
En la medida en que hay acuerdo sobre la dirección apetecida de la evolución de las comunicaciones en el mundo en el contexto de la convergencia, ese acuerdo consiste en que las fuerzas del mercado deben en definitiva determinar en la medida de lo posible el ritmo y el alcance del desarrollo de la infraestructura o de los medios de transmisión de las comunicaciones y, por lo tanto, que la reglamentación debe tratar de promover soluciones basadas en el mercado. En el Coloquio se abordaron diversos aspectos clave de estos principios, en el contexto de una variedad de problemas reglamentarios, generales y concretos. Seguidamente se resumen los principales temas debatidos.
En primer lugar, es importante enfocar las cuestiones de política y de reglamentación de las comunicaciones a partir del supuesto de que las soluciones determinadas por el mercado serán preferibles a las impuestas por el Estado. Dicho de otra manera, debemos fijar un objetivo de reglamentación mínima: una intervención reglamentaria no mayor que la esencial para alcanzar objetivos públicos legítimos (y para cerciorarse de que el mercado funciona bien), en un entorno principalmente determinado por el mercado. En su mayor parte, la reglamentación tenderá a disminuir la eficacia del mercado y ello tiene un coste que se debe sopesar con los fines legítimos de interés público que se persiguen. En un número creciente de casos y concretamente a causa de la convergencia, quizá no sea posible reglamentar en un sentido significativo una actividad determinada. La jerarquía de las preguntas que se han de formular en relación con un problema cualquiera es:
1) ¿Se debe reglamentar (existe un objetivo legítimo de interés público y los beneficios de la reglamentación superarían su coste en relación con las opciones basadas en el mercado)?
2) ¿Se puede reglamentar (puede la reglamentación alcanzar de un modo significativo los objetivos apetecidos)?
3) ¿Cómo permite la reglamentación alcanzar el resultado apetecido de un modo determinado con exactitud, minimalista y con economía de recursos?
Las políticas basadas en el mercado suponen fundamentalmente que con la disciplina de la competencia se alcanzarán más eficazmente los mismos objetivos básicos que se persiguen con la reglamentación oficial: crecimiento, capacidad de reacción, innovación y eficacia. El crecimiento de la competencia exige sin embargo que los órganos de reglamentación promuevan activamente la apertura del mercado y la participación equitativa en él, dada la presencia histórica de proveedores monopolísticos. Así, el objetivo del desarrollo liberalizado y basado en el mercado depende en realidad de unas políticas reglamentarias activistas y procompetitivas eficaces, por lo menos durante el periodo de transición. No es necesario sin embargo que muchas posibles características de la reglamentación en materia de competencia dependan enteramente del control directo de las prácticas comerciales por los órganos reglamentadores. En algunos casos, puede ser preferible dejar que las leyes antimonopolio y los tribunales resuelvan (cuando sean capaces de hacerlo) los problemas de la equidad competitiva e incluso la autorreglamentación efectiva de la industria puede ser una posibilidad realista en algunos segmentos del mercado.
El éxito de la política de libre competencia en un segmento determinado de la industria puede depender del estado actual de la estructura general del mercado. Por ejemplo, cuando la apertura a la competencia de los mercados de telefonía básica se halla todavía en las primeras fases (y por lo tanto los operadores telefónicos titulares conservan un cuasi monopolio), permitir que el operador telefónico entre en nuevos mercados convergentes, como la televisión por cable o los servicios de Internet, puede dar como resultado una competencia menor en esos mercados porque el operador dominante podrá valerse de su posición para absorber ambos mercados. El mercado se debe definir debidamente de modo que sea posible identificar con exactitud la competencia efectiva en un segmento determinado: la convergencia auténtica entraña la capacidad de sustitución en el lado de la oferta y la convergencia del nivel de precios en el lado de la demanda. El simple hecho de que haya varios medios de comunicación, como la telefonía celular frente a la telefonía básica, no es en sí una prueba suficiente de competencia económica efectiva en un segmento determinado. Es preciso que haya claros indicios de que los inversionistas están dispuestos a invertir en fuentes de oferta alternativas y a correr el riesgo de entrar en el mercado, y de que los clientes están dispuestos a elegir entre proveedores y pueden hacerlo.
De igual modo, en los países donde las fuerzas
del mercado no actúan considerablemente en un segmento cualquiera
de la industria, pasar directamente al libre acceso a todos los segmentos
puede conducir a una dominación integrada, más bien que a
una competición integrada. Se debe pues considerar que la política
en materia de competencia es evolutiva y se construye en función
de las condiciones existentes, a medida que cambia la estructura del mercado.
La función del órgano reglamentador debe ser promover el
desarrollo competitivo estimulando y favoreciendo activamente la creación
de nuevas empresas competidoras que ofrezcan una gran variedad de servicios
y limitando la tendencia de las entidades monopolísticas a impedir
este desarrollo.
Es necesario templar en muchos aspectos el objetivo y la presunción de la libre competencia y del desarrollo basado en el mercado con una variedad de posibles barreras al desarrollo competitivo, que plantean problemas prácticos a los reglamentadores. Una característica irónica de la convergencia de las telecomunicaciones es que, sin una política clara hacia una estructura industrial de mercado y un órgano reglamentador abierto, transparente, eficaz y debidamente financiado, pueden reaparecer elementos anticompetitivos en la industria precisamente cuando empiezan a generalizarse las iniciativas procompetitivas. Entre las nuevas barreras posibles a la competencia resultantes de la convergencia figuran:
Estos ejemplos subrayan el hecho de que los objetivos y las prácticas basadas en el mercado no entrañan la eliminación de la reglamentación sino más bien la transformación de la función reglamentaria en una función que favorece y apoya las soluciones de mercado e interviene solamente cuando estas soluciones no pueden prevalecer debidamente. Los objetivos combinados de promover el mercado y favorecer la convergencia, indican que esas responsabilidades reglamentarias pueden ser importantes durante algún tiempo todavía, pese al principio de la reglamentación minimalista. Sin embargo, cuando esa intervención se produce, es importante reconocer siempre que la reglamentación propiamente dicha supone gastos y una posible pérdida de eficacia y que, cuando se determine la respuesta adecuada, convendrá comparar esos gastos y pérdidas con los objetivos y los beneficios.
El Coloquio se centró principalmente en los acontecimientos inminentes en gran escala que están cambiando fundamentalmente el carácter de la industria de las telecomunicaciones y en el efecto que esta tendencia tendrá en las prácticas y en las instituciones de reglamentación en el próximo futuro. Se trata de una evolución combinada de la tecnología y del mercado que produce un cambio del paradigma en la definición y la función de las comunicaciones. Los participantes en el Coloquio examinaron la magnitud y la importancia de estas tendencias en tres sectores principales y abordaron las respuestas adecuadas que los gobiernos deben estudiar, desde la promoción y la restricción de las fuerzas dispares de un cambio revolucionario a la no intervención total.
La más amplia y posiblemente la más lucrativa
integración de los segmentos del mercado supone la convergencia
y la expansión de servicios del sector público (es decir,
telefonía) y de segmentos del mercado de la radiodifusión
(principalmente la televisión) basados en el contenido, que estaban
anteriormente separados. Esta convergencia sigue numerosas vías
técnicas, comprendida la posibilidad de que las empresas telefónicas
ofrezcan servicios vídeo de consumo, la aparición de diversas
posibilidades de prestación de servicios multicanal (televisión
por cable, radiodifusión directa por satélite, microondas
multicanal o sistemas de «cable inalámbrico») y la aparición
de servicios telefónicos competitivos prestados por operadores de
televisión por cable y por otros nuevos operadores. Los participantes
examinaron varias cuestiones de reglamentación clave suscitadas
por diferentes novedades del mercado y ofrecieron también opciones
para responder a las diferentes preocupaciones.
Se deben examinar los siguientes problemas en relación con el efecto de la convergencia de los servicios telefónicos y de televisión en las prioridades y los objetivos de la reglamentación:
Los participantes en el Coloquio no trataron de dar respuesta definitiva a estas preguntas sino de identificar más bien la gama de posibles respuestas reglamentarias. Siguiendo el principio de la reglamentación minimalista que se centra en la promoción de los objetivos legítimos del interés público, el coloquio reafirmó generalmente el objetivo que consiste en no restringir excesivamente la entrada en el mercado o el desarrollo de éste y velar al mismo tiempo por que todos los participantes y los sectores de la industria reciban un trato equitativo (no discriminatorio). Entre las medidas y políticas reglamentarias concretas que conviene examinar figuran las siguientes:
Los participantes examinaron largamente los numerosos cambios estructurales dinámicos e importantes y el efecto en el mercado que puede producir el crecimiento espectacular de Internet como nuevo medio de comunicación mundial. La convergencia de prácticamente todos los aspectos de la industria se podrá efectuar de alguna manera a través de tecnologías y funciones basadas en Internet (por ejemplo, correo electrónico, transferencia de ficheros, difusión de información, telefonía y servicios de vídeo).
Se examinaron varios problemas importantes debidos a la función nueva y en evolución de Internet en las comunicaciones mundiales. Hubo un amplio acuerdo en que la convergencia de mercados y tecnologías que representa Internet aporta beneficios positivos de muchas clases y en que el principio de la reglamentación minimalista se debe seguir siempre que sea posible, pero esta evolución puede suscitar importantes preocupaciones que conviene examinar en un contexto reglamentario.
Entre las diversas respuestas reglamentarias concretas a los problemas que plantea Internet figuran:
Los participantes en el Coloquio examinaron también
ciertas importantes novedades relacionadas con el posible efecto del acuerdo
comercial mundial sobre telecomunicaciones concertado en las actuales negociaciones
del Grupo sobre Telecomunicaciones Básicas (GBT) de la Organización
Mundial de Comercio. Es cada vez más evidente que las telecomunicaciones
se deben considerar un bien o un servicio que puede ser objeto de comercio
y que puede influir también directamente en todas las demás
formas de actividad económica internacional. Como se ha dicho antes,
Internet en particular favorece una nueva ola de comercio mundial sin fronteras,
quizá obligando a cambiar las políticas nacionales y bilaterales,
incluido el saldo de las cuentas de telecomunicaciones, que empiezan a
escapar en todas partes al control del Estado. Véase información
detallada sobre estos asuntos en el Informe del Quinto Coloquio sobre Reglamentación
(«Acuerdos comerciales sobre telecomunicaciones y reglamentación»).
La perspectiva más inmediata y práctica para los reglamentadores en prácticamente todos los países, pese a los principios generales y a las tendencias nacientes de la industria, es la necesidad de actuar en el ámbito de las obligaciones y limitaciones que acarrean las exigencias políticas institucionales del Estado. Estas exigencias se manifiestan más intensamente en dos sectores principales, en el contexto de la convergencia de las telecomunicaciones. Los objetivos de reglamentación del contenido vienen dictados por imperativos sociales y políticos, que salen en gran parte de la esfera de las influencias comerciales. Además, la adaptación de las estructuras institucionales a la evolución de las tendencias de la industria está limitada, por lo menos a corto plazo, por los acuerdos existentes y las relaciones establecidas.
Era evidente para los participantes que una de las novedades más importantes resultantes de la convergencia de las telecomunicaciones es el cambio espectacular en la naturaleza, la fuente y el alcance del contenido de las comunicaciones, especialmente del contenido de los medios de información pública y recreo generalmente disponibles, y su efecto en la capacidad del Estado para influir en dicho contenido o controlarlo.
Para la mayoría de los países, la reglamentación de la radiodifusión en particular así como de otros medios de comunicación es un componente importante de la política pública, por toda una variedad de razones, que van desde el control político y la protección del público contra tipos de comunicación teóricamente indeseables y perjudiciales, hasta la promoción activa de un contenido socialmente y culturalmente beneficioso. Esta prioridad se debe a la escasez histórica de espectro radioeléctrico y a la idea de que las ondas radioeléctricas son un recurso público, así como al hecho de que, por su naturaleza, la radiodifusión sonora y la televisión pueden ser recibidas por prácticamente todos quienes se hallen dentro del alcance de la transmisión. Con la aparición de tecnologías nuevas y convergentes, hay muchos medios también nuevos para transmitir y recibir la información que no suponen necesariamente la utilización de un espectro radioeléctrico escaso, pero que pueden ser igualmente ubicuos. Los participantes observaron que la mayoría de los países tratarán de hallar la manera de extender su interés histórico en la reglamentación del contenido de las transmisiones de radiodifusión a algunas de estas otras tecnologías, lo que suscita diversas cuestiones en cuanto a la forma de conseguirlo.
Lo primero que ha hecho el Estado para ejercer un control reglamentario sobre el contenido de las comunicaciones es imponer diversas restricciones o prohibiciones a ciertos tipos de información o de material recreativo. Entre estas restricciones y prohibiciones cabe citar, por ejemplo, la limitación del material que se puede considerar obsceno, pornográfico o de otro modo ofensivo; la restricción de comunicaciones e información peligrosas o amenazadoras; el control de las comunicaciones políticas, comprendido el contenido propagandístico y sedicioso, así como la difamación; y, en algunas culturas, la censura del contenido por razones religiosas o morales. Además, hay a menudo toda una variedad de tipos de restricción legal relacionada con el contenido comercial, incluida la prohibición de la publicidad engañosa, el uso ilegal de material patentado, la protección de la intimidad del consumidor, etc.
Los participantes identificaron los principales problemas y preocupaciones siguientes en relación con la posibilidad de reglamentar las comunicaciones convergentes para restringir ciertos tipos de contenido:
En respuesta a estas inquietudes, los participantes reconocieron que las opciones de que los Estados disponen pueden ser limitadas y que el tipo de normas aplicado antiguamente, por ejemplo, la propiedad estatal, la concesión de licencias o la censura de la radiodifusión, puede no ser aplicable a muchos medios nuevos. Sin embargo, cabe que haya soluciones disponibles para mantener cierto control sobre un contenido objetable. Entre las ideas que se expresaron cabe citar las siguientes:
La segunda categoría de reglamentación del contenido no supone la restricción sino la promoción de ciertos tipos de información a través de los medios de comunicación tradicionales y nuevos. Hay varios intereses públicos potencialmente importantes, que el Estado trata frecuentemente de favorecer por varios medios directos o indirectos. Entre ellos figuran los programas y la información de carácter educativo y cívico; la promoción y la protección de la herencia y la diversidad étnica y cultural; y el apoyo a la comunicación local y regional dentro de una sociedad. Los objetivos de esta clase pueden no ser siempre tan comercialmente atractivos como otras formas de información y otros tipos de programas y quizá no sea fácil alcanzarlos con los servicios comerciales solamente. Allí donde el Estado ha tendido a imponer condiciones a las entidades de radiodifusión tradicionales para cerciorarse de que se ofrece una diversidad de contenido suficiente, las nuevas tecnologías pueden no prestarse a una intervención comparable y quizá se necesiten respuestas más imaginativas.
Se pueden identificar los siguientes problemas clave en relación con el objetivo de la promoción de tipos concretos de contenido en el contexto de la convergencia:
Los reglamentadores disponen de la siguiente variedad de opciones para resolver estos problemas por diversos medios directos e indirectos:
La última parte del estudio efectuado por los participantes en el Coloquio sobre el efecto de la convergencia en la reglamentación estaba relacionada con la estructura y los procesos de reglamentación propiamente dichos y con la manera en que estos factores institucionales fundamentales pueden o deben evolucionar para adaptarse a las estructuras y relaciones cambiantes en industrias tradicionalmente sujetas a reglamentación oficial. En el debate se expusieron diversas consideraciones generales y se formularon recomendaciones al respecto, con un fuerte consenso entre los miembros del Coloquio sobre la orientación más adecuada de las respuestas reglamentarias a la convergencia. Entre esas opiniones destacan las siguientes:
Independencia y poder del órgano reglamentador:
tiene especial importancia, dada la magnitud de la convergencia, que las
autoridades nacionales de reglamentación sean suficientemente fuertes
e independientes para aplicar eficazmente la política. La independencia
supone el poder de tomar decisiones pensando en el interés óptimo
a largo plazo de la sociedad, con inmunidad razonable frente a las presiones
cotidianas de los intereses comerciales o políticos, y seguir al
mismo tiempo respondiendo a la política del Estado y contribuyendo
a su formulación. Poder significa recursos suficientes, tanto humanos
como financieros, así como autoridad legal bastante para aplicar
sus decisiones. Los órganos de reglamentación deben poder
también saber cuándo no reglamentar y estar sujetas a un
examen independiente de su función o de su acción.
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El Presidente del Coloquio desea dar las gracias
al Banco Mundial y su programa infoDEV y a la Fundación Friedrich
Ebert por su financiación conjunta del Sexto Coloquio que ha hecho
posible su celebración. En particular, desea dar sinceramente las
gracias a James Bond, Carlos Braga y Bjorn Wellenius del Banco Mundial
y a Eric Vogt de la Fundación por el esfuerzo personal desplegado
en la organización del Coloquio y al Secretario General Pekka Tarjanne,
a los demás funcionarios de elección de la UIT y sobre todo
a los propios participantes en el Coloquio por el tiempo y el esfuerzo
que generosamente le han consagrado.
Anexo 1
(al Informe del Presidente)
SEXTO COLOQUIO SOBRE REGLAMENTACIÓN
11-13 de diciembre de 1996, Ginebra
LISTA DE PARTICIPANTES
Sr. Sukarno ABDULRACHMAN
Asia Cellular Satellite
Indonesia
Sr. Richard BEAIRD
Coordinador principal
Oficina de Comunicaciones Internacionales y Política
de la Información
Departamento de Estado
Estados Unidos de América
Sr. Abderrazak BERRADA
Consejero
Marruecos
Dr. Colin R. BLACKMAN
The Camford Group
Reino Unido
Sr. James BOND
Jefe de la División de
Telecomunicaciones e Informática
Departamento de Energía e Industria
Banco Mundial
Sr. Bernard CLEMENTS
Comisión Europea
Sr. Raoul Antonio del FIOL
Director
Promon Electrónica Ltda
Brasil
Embajador Gerald B. HELMAN
Vicepresidente
Mobile Communications Holdings, Inc.
Estados Unidos de América
Sr. Kalev KUKK
Ministerio de Transportes
y Comunicaciones
Estonia
Sr. Bruno LANVIN
Jefe de Competitividad Comercial
de las PME
UNCTAD
Sr. David LEIVE
Presidente
Latham & Watkins
Estados Unidos de América
Sr. Kenneth LINDHORST
Vicepresidente de
Asuntos Públicos Internacionales
AT & T
Estados Unidos de América
Sr. Philip OKUNDI
Director Gerente
Kenya Broadcasting Corporation
Kenya
Sr. E.N. OLEKAMBAINEI
Director General
Comisión de Comunicaciones
de Tanzanía
Tanzanía
Sr. Roderick SANATAN
Secretario General
Unión de Telecomunicaciones
del Caribe
Trinidad y Tabago
Sra. Lyndall F. SHOPE-MAFOLE
Consejera
Independent Broadcasting
Authority (IBA)
República Sudafricana
Sr. Alexander SZWARC
Vicepresidente
Cámara Polaca de Tecnología
de la Información
y Telecomunicaciones
Polonia
Sr. Valery V. TIMOFEEV
Vicepresidente
Comisión Estatal de
Gestión de Frecuencias
Federación de Rusia
Sr. David TOWNSEND
Consultor en Telecomunicaciones
David Townsend & Associates
Estados Unidos de América
Sr. Michael TYLER
Presidente
Spectrum Strategy Consultants
Reino Unido
Dr. Herbert UNGERER
Jefe de División
DG IV
Comisión Europea
Sr. Honoré VIGNON
Asesor Especial
Correos y Telecomunicaciones
Benin
Dr. Erich VOGT
Departamento de Medios
y Comunicaciones
Fundación Friedrich-Ebert
Sr. Bjorn WELLENIUS
Asesor en Telecomunicaciones
Banco Mundial
PARTICIPANTES DE LA UIT
Dr. Pekka TARJANNE
Secretario General
Dr. Henry CHASIA
Vicesecretario General
Sr. Theodor IRMER
Director de la
Oficina de Normalización de las Telecomunicaciones (TSB)
Sr. Robert JONES
Director de la
Oficina de Radiocomunicaciones (BR)
Sr. Ahmed LAOUYANE
Director de la
Oficina de Desarrollo de las
Telecomunicaciones (BDT)
Sr. Don MACLEAN
Jefe de la
Unidad de Planificación Estratégica
y Análisis Operacional (SPU)
SEXTO COLOQUIO SOBRE REGLAMENTACIÓN
ESQUEMA PARA DEBATE (2 de diciembre de 1996)
1. A medida que la tecnología fragmenta los mercados tradicionales y los segmentos del mercado, ¿qué formas de convergencia en telecomunicaciones exigirán la atención del Estado?
2. Al examinar los problemas de la convergencia, ¿qué objetivo debe perseguir el Estado?
3. ¿Qué cauces tienen el Estado y los órganos de reglamentación para alcanzar estos objetivos?
4. ¿La convergencia sólo plantea problemas a los países en desarrollo?
Dados todos estos problemas, ¿cómo se organizan el Estado
y sus órganos de reglamentación para resolverlos? ¿Fusionando
los sistemas separados de reglamentación de la infraestructura y
del contenido o manteniéndolos total o parcialmente aparte?
David N. Townsend
El término «convergencia» se ha impuesto recientemente en el ámbito de las telecomunicaciones mundiales para describir sucintamente las numerosas tendencias cambiantes de la tecnología, las condiciones de mercado y las políticas estatales que afectan a esta industria vasta y ampliamente definida. Entre otras cosas, la noción de convergencia supone una creciente duplicación entre dos componentes primarios del proceso de comunicación, tradicionalmente segregados en el seno de la industria: los sistemas y las redes que se sirven de la «infraestructura» para transmitir anónimamente señales y las fuentes y tecnologías de información basadas en el «contenido». Estos dos segmentos están históricamente representados por la telefonía por un lado y la radiodifusión por otro, dos modelos orgánicos y tecnológicos dominantes que estaban también sujetos a sistemas de reglamentación en gran parte separados.
El presente documento se centra en la manera en que las fuerzas convergentes,
que están borrando la distinción entre los segmentos de la
comunicación basados en la infraestructura y los segmentos basados
en el contenido, están al mismo tiempo creando nuevas dificultades
y nuevas oportunidades para que los órganos de reglamentación
de las telecomunicaciones influyan en la evolución de la industria
en su conjunto, en beneficio de sus sociedades. Una premisa fundamental
de este estudio es que el alcance de los temas que se abordan en él
tiene importancia para los reglamentadores de todos los países -
desde los órganos establecidos como la FCC, la CRTC y Oftel, que
hacen frente a las presiones inmediatas del creciente tropel de operadores
multinacionales y polifacéticos para penetrar en nuevos ramos comerciales
- hasta las nuevas comisiones y oficinas creadas para administrar la transformación
de los operadores telefónicos estatales que funcionaban al régimen
de monopolio y vigilar al mismo tiempo las oleadas de nuevos mercados multimedios
que apuntan en el horizonte. Aunque las preocupaciones y las condiciones
de cada país serán únicas en su género desde
muchos puntos de vista, en este Informe se examinan las numerosas cuestiones
de carácter general con que se enfrentarán inevitablemente
los eventuales foros nacionales de políticas de las telecomunicaciones
en esta era de redes mundiales interconectadas.
La convergencia tecnológica es la fuente primaria de cambio en la industria de las telecomunicaciones, porque numerosas tendencias subyacentes desde hace largo tiempo han empezado a tomar auge. Las señales de televisión (vídeo) se transmitían históricamente por sistemas de radiodifusión a través de las ondas radioeléctricas, pero los adelantos de la fibra óptica, la televisión por cable y la compresión de datos han permitido a los operadores de servicios inalámbricos ofrecer servicios vídeo (contenido) de banda ancha por sus redes. Al mismo tiempo, tecnologías radioeléctricas como la telefonía celular y fija inalámbrica empiezan a arraigar como importantes opciones de la telefonía básica. La evolución de la tecnología de televisión por cable ha abierto en muchos países la puerta a los operadores de cable para que presten servicios telefónicos básicos competidores, además de servicios de vídeo. La televisión por cable y también los sistemas de televisión por satélite y microondas ofrecen la posibilidad de competencia generalizada con los operadores de la radiodifusión de televisión tradicional. Por último, y quizás sea éste el acontecimiento más espectacular, ha surgido Internet como un medio nuevo y poderoso para la comunicación mundial de mensajes, datos, imágenes y posiblemente también telefonía y vídeo.
La convergencia de los mercados obedece en gran parte a la convergencia tecnológica, así como a tendencias paralelas en las modalidades de oferta y demanda. La demanda del consumidor de nuevos medios de telecomunicación está creciendo y evolucionando en todo el mundo. Además del incremento de la telefonía básica, se ha registrado una constante expansión de la demanda de telefonía celular, televisión por cable y servicios vídeo equivalentes, y de acceso a Internet. Las oportunidades comerciales creadas por esas nuevas tendencias han conducido a una pauta inexorable de fusión, expansión y diversificación de los operadores de telecomunicaciones nacionales e internacionales, especialmente los de países industrializados, que han tratado de buscar asociaciones, no sólo para entrar en el mercado de la telefonía básica, sino también para establecerse en el mercado naciente de los servicios de comunicación inalámbricos, de vídeo y de datos.
La reglamentación de las telecomunicaciones suponía
tradicionalmente en la mayoría de los países un trato y unos
objetivos relativamente independientes para los sectores de la telefonía
y de la radiodifusión, incluso cuando la propiedad y el control
de ambos componentes era estatal. La reglamentación telefónica
se centraba en la expansión del acceso a los servicios de telefonía
y datos, el control del precio a los consumidores y a las empresas comerciales
y, más recientemente, la introducción de las fuerzas del
mercado y la competencia en la industria. La reglamentación de la
radiodifusión se centraba en la asignación de espectro y
cuestiones técnicas afines y en diversos grados de control del contenido,
desde la limitación de ciertos tipos de programas a la propiedad
y la producción estatales completas. También se aplicaban
diferentes grados de reglamentación a los servicios de televisión
por cable y otros tipos de servicios basados en la información.
Con la actual tendencia convergente del mercado y de la tecnología,
estas funciones tradicionales tendrán inevitablemente que cambiar,
a medida que las funciones de los sistemas que estaban reglamentados se
amplían y evolucionan hasta dejar tras de sí las distinciones
que los reglamentadores les imponían.
Al comienzo, la reglamentación de las telecomunicaciones se debe fundar en una serie uniformemente definida de objetivos, que típicamente comprenden:
Para alcanzar esos objetivos, los reglamentadores pueden estudiar las opciones que se ofrecen en cuatro sectores generales:
1) opciones para la reglamentación de la entrada en el mercado con objeto de determinar qué tipos de operadores pueden intervenir en el mercado de qué servicios;
2) opciones de reglamentación del servicio y de los precios, en el caso de operadores que ofrezcan diversos servicios;
3) opciones de reglamentación del contenido, y
4) opciones de forma y estructura fundamentales del sistema de reglamentación propiamente dicho.
En las siguientes secciones se describen las cuestiones
principales planteadas por las tendencias más destacadas de la convergencia
en telecomunicaciones y las correspondientes opciones de reglamentación.
En dichas secciones no se favorece una u otra respuesta a estas cuestiones
sino que se intenta delimitar la variedad de preocupaciones y las opciones
disponibles, comprendidas sus ventajas y desventajas, que se ofrecerán
a los reglamentadores en cada sector.
Problemas reglamentarios planteados por la posible prestación de servicios vídeo basados en el contenido por compañías telefónicas monopolísticas o dominantes. La capacidad tecnológica para esta forma de convergencia está prácticamente al alcance de la mano y los órganos de reglamentación deben pronto pronunciarse sobre una serie de importantes cuestiones relacionadas con la manera en que este desarrollo influirá en la separación tradicional de la telefonía y la radiodifusión y los servicios de televisión por cable. Los asuntos clave que los reglamentadores deben examinar a ese respecto son:
1) Infraestructura y desarrollo tecnológico
¿En qué medida se debe alentar a los operadores telefónicos a ampliar la infraestructura telefónica para permitir la transmisión de servicios de calidad vídeo?
2) Propiedad y control del contenido (integración vertical)
¿Se debe permitir que los operadores de redes telefónicas que ofrezcan servicios vídeo obtengan una participación en la propiedad y el control del contenido de los programas?
3) Acceso para productores de programas no afiliados
¿Qué reglamentación se debe aplicar a los productores independientes de programas que deseen utilizar los sistemas vídeo por telefonía para transmitir sus programas?
4) Apoyo al mercado competitivo de la televisión
¿Qué medidas reglamentarias se pueden tomar para garantizar la competencia leal en los servicios de vídeo de los operadores telefónicos y otros proveedores?
5) Reglamentación de servicios integrados, precios y comercialización
¿Cómo se deben reglamentar los servicios vídeo
ofrecidos por los operadores telefónicos y cuál debe ser
su relación con los servicios telefónicos tradicionales?
Problemas de reglamentación relacionados con el establecimiento de sistemas de televisión por cable y posibilidades de los servicios de telefonía por cable. A medida que la industria de la televisión por cable se extiende rápidamente por todo el mundo, los reglamentadores de numerosos países deben hacer frente a nuevas cuestiones sobre la manera en que esta tecnología corresponde a su infraestructura y a los objetivos de competencia entre servicios. Entre las principales cuestiones que se han de abordar figuran:
1) Las prioridades en materia de infraestructura
Cuando los recursos para apoyar el desarrollo de la infraestructura de las telecomunicaciones son escasos, ¿cuánta atención se debe prestar al desarrollo de la televisión por cable por oposición a la telefonía tradicional?
2) La creación de la telefonía por cable
¿En qué medida deben los reglamentadores promover la prestación de servicios telefónicos competitivos por operadores de televisión por cable independientes?
3) Los problemas de competencia en la telefonía por cable
¿Qué disposiciones pueden tomar los reglamentadores cuando se ofrece telefonía por cable para garantizar la competencia leal?
4) La reglamentación de los servicios de telefonía y de televisión por cable
¿Cómo se deben reglamentar los servicios de telefonía
y de televisión por cable, comprendido el establecimiento de precios,
la integración de los servicios y la preocupación por el
contenido?
Problemas de reglamentación planteados por la prestación de servicios Internet y de información y acceso en línea por operadores de telefonía y cable, así como por la aparición de alternativas de telecomunicación basadas en Internet. El crecimiento explosivo de Internet ha creado una gran variedad de nuevas oportunidades y suscitado una serie de cuestiones a los proveedores y reglamentadores de las telecomunicaciones. Otros tipos de servicios en línea y los servicios de información basados en el contenido plantean también importantes problemas de reglamentación. Entre ellos cabe citar:
1) Reglamentación de los servicios de acceso a Internet
¿Qué tipo de tratamiento normativo se debe aplicar a los tipos de servicios de transmisión de datos proporcionados por operadores de telecomunicaciones que permiten a los proveedores de servicios Internet y a los usuarios finales tener acceso a Internet?
2) Acceso y servicios Internet integrados
¿Se debe autorizar a los operadores telefónicos que proporcionan líneas de datos para acceso a Internet a que sean proveedores de servicios Internet? ¿Qué restricciones se deben imponer?
3) Reglamentación de los servicios de información
¿Qué tratamiento normativo se debe dar a los servicios de información, incluida la restricción de la entrada en el mercado (por ejemplo, por compañías telefónicas dominantes) y de contenido?
4) Telefonía Internet y asuntos conexos
¿Cuáles son las nuevas preocupaciones reglamentarias debidas
a tecnologías que pueden permitir la comunicación telefónica
vocal en tiempo real por conexiones Internet y cómo se las debe
disipar?
Cuestiones reglamentarias relacionadas con el efecto de la convergencia en la radiodifusión y en otros servicios y tecnologías radioeléctricos. La evolución en esta categoría se extiende a varios tipos de cuestiones con un elemento común: todos los sistemas radioeléctricos dependen de decisiones reglamentarias sobre la atribución del espectro electromagnético. Las opciones y las prioridades reglamentarias de diferentes tipos de servicios se acabarán reflejando en las decisiones sobre atribución de frecuencias así como en otras formas de reglamentación. Los principales temas de interés son:
1) Reglamentación de la radiodifusión
¿Cómo debe evolucionar la reglamentación de la radiodifusión en el contexto de la convergencia entre la infraestructura y los servicios de televisión y telefonía?
2) Telefonía celular, móvil e inalámbrica
¿En qué medida deben prestar servicios móviles, nuevos o tradicionales, las compañías telefónicas, los operadores de cable u otros operadores integrados? ¿Qué trato reglamentario se debe dar a los servicios inalámbricos de información y datos?
3) Servicios vídeo por satélite y por microondas
¿Qué tipos de reglamentación o qué restricciones
se deben aplicar a los servicios vídeo por satélite y por
microondas?
Problemas de reglamentación relacionados con los objetivos de la utilización de la tecnología avanzada de telecomunicaciones para fines de servicio público. El Estado tiene necesidades inherentes de telecomunicaciones y puede sacar provecho del proceso de convergencia y expansión del mercado mediante la integración de las obligaciones de servicio público con las políticas de apertura de mercados.
1) Infraestructura y servicios estatales
¿Cómo pueden los reglamentadores favorecer los objetivos estatales y de servicio público mediante exigencias e incentivos en el proceso de apertura y regulación del mercado resultante de la convergencia?
Por último, los reglamentadores deben finalmente abordar las cuestiones de convergencia desde un punto de vista estratégico y tratar de integrar las decisiones reglamentadoras en los numerosos segmentos de la industria y temas examinados, para crear en la medida de lo posible una política nacional de telecomunicaciones unificada y coherente.
Una importante prioridad para el órgano de reglamentación o para otros órganos nacionales de política es contemplar decisiones separadas de reglamentación en el contexto de un modelo general de evolución del sector de las telecomunicaciones. Este modelo debe generalmente ofrecer un marco para definir un enfoque objetivo de la promoción de una infraestructura industrial basada en el mercado y una vía para avanzar hacia ese fin. Entre los elementos concretos del modelo podrían figurar las restricciones al acceso en lo que concierne a la propiedad del sistema de infraestructura y al control del contenido, y los procesos y criterios para la apertura del mercado a la competencia en cada ramo.
Es importante también establecer en el plano nacional una política general para el sector y la estructura de reglamentación correspondiente, comprendidas las funciones, relaciones y responsabilidades de los poderes del Estado y los departamentos y entidades de reglamentación. Los reglamentadores tienen que navegar por una matriz compleja e interconectada de problemas reales vinculados con la convergencia de las comunicaciones y las decisiones se deben idealmente tomar en función de una jerarquía razonada de opciones para los diferentes segmentos de mercado, operadores y servicios. Las «fases decisorias primarias» de esta jerarquía, cada una de las cuales supone varios niveles de decisión secundaria, son:
1) establecimiento o modificación de la estructura orgánica de política y reglamentación;
2) determinación de los objetivos nacionales para el desarrollo de las telecomunicaciones;
3) definición del modelo o la visión de desarrollo en el sector de las telecomunicaciones;
4) determinación de las políticas y los procedimientos para la entrada en el mercado;
5) elaboración de una política y unos procedimientos para regular los precios de los servicios; y
6) elaboración de normas para la reglamentación del contenido.
Es importante observar sin embargo que no todos los niveles de la jerarquía exigirán necesariamente una acción directa del órgano reglamentador. Por ejemplo, si las políticas de entrada en el mercado y desarrollo del sector se aplican con éxito, puede no ser necesario en absoluto regular precios en muchos segmentos. La función final del reglamentador no es imponer un resultado a la industria, sino permitir y favorecer el desarrollo más amplio y eficaz del mercado.
Los reglamentadores deben también reconocer que toman sus decisiones
a partir de las condiciones y los datos del momento, muchas veces incluso
desprovistos de actualidad y que la mayoría de las previsiones sobre
la evolución de la industria son puras conjeturas y estar dispuestos
a efectuar correcciones intermedias normales cuando sucede lo inesperado.
La organización y los procesos de reglamentación deben pues
hacer hincapié en la aplicación flexible de las políticas
y en la vigilancia sistemática de las condiciones de la industria.
Por oposición a la gestión de crisis o a la reglamentación
reactiva, el examen y la revisión de decisiones básicas,
desde las restricciones iniciales a la regulación de los precios
pasando por la política en materia de competencia, deben ser una
función institucional y permanente del órgano reglamentador
de las telecomunicaciones.