RÉSUMÉ ANALYTIQUE

INTRODUCTION

Le présent Rapport s'inscrit dans la préparation du troisième Colloque de l'UIT sur la réglementation. Il étudie les problèmes de réglementation liés à l'introduction des Systèmes mondiaux de communications personnelles mobiles (GMPCS), qui sont fondés sur des architectures de communications par satellites de pointe, qui sont souvent (et parfois à tort) appelés «Super LEO». Ce Rapport représente le point de vue de l'auteur et non celui des autres participants au Colloque ou de l'UIT. Le rapport du Colloque lui­même fait l'objet d'un autre document, rédigé par le Président.

La 1re partie du Rapport préparatoire donne la définition d'un GMPCS. Il s'agit d'une définition «non technique», qui explique ce que le système apporte à ses utilisateurs et non pas la façon dont il fonctionne. «Communication personnelle mondiale» n'est pas synonyme de «Super LEO». Des communications personnelles souples peuvent aussi être établies par des systèmes mobiles de radiocommunications de Terre, et pourront probablement tabler à l'avenir, sur l'interfonctionnement «invisible» de réseaux fixes et mobiles, dans lesquels le numéro personnel de chaque utilisateur pourra être obtenu par l'un ou l'autre des réseaux. Mais ce sont surtout les communications personnelles réalisées par satellite qui posent des problèmes de réglementation, et c'est donc ce type de communication qui nous intéresse ici.

Tous les problèmes que nous aborderons tournent autour d'un seul et même thème, que nous pouvons formuler sous forme de question:

«Comment peut-on concilier la volonté de parvenir à un développement rapide des GMPCS, en vue de maximiser les avantages considérables que ces systèmes peuvent apporter à leurs utilisateurs (volonté qui semble partagée par de nombreux gouvernements nationaux, mais pas nécessairement par tous), avec d'autres objectifs nationaux, tels que le maintien du contrôle absolu de la politique des télécommunications, le partage équitable du spectre radioélectrique, ou le maximum des possibilités, pour les entreprises, de participer aux GMPCS?»

La 2e partie étudie des problèmes de réglementation dans six domaines différents: la gestion du spectre des fréquences; l'octroi d'autorisations; l'interconnexion aux réseaux en service; «l'accès non discriminatoire» aux systèmes et aux services GMPCS, ainsi que les problèmes de politique de la concurrence qui s'y rattachent; la normalisation; le numérotage.

La 3e partie traite de la façon dont ces problèmes peuvent être abordés le plus efficacement possible dans le cadre des politiques, organismes et procédures de réglementation en place, ainsi que dans le cadre du mécanisme actuel de coopération internationale entre les gouvernements nationaux. Elle étudie aussi les autres possibilités offertes au cas et au moment où les pratiques en vigueur seraient jugées insatisfaisantes ou insuffisantes. Nous exposons six «scénarios» différents, dont chacun représente un point de vue sur la façon dont les politiques et les procédures de réglementation concernant les GMPCS pourraient évoluer au niveau national, et sur la façon dont la coopération, les consultations et les négociations internationales sur les problèmes en question pourraient évoluer à l'avenir.

La 3e partie présente aussi le point de vue de l'auteur quant aux avantages et aux inconvénients de chaque scénario. Ce point de vue est forcément subjectif; il est uniquement destiné à fournir un point de départ au débat.

RÉSUMÉ DE LA PARTIE I
LES GMPCS ET LA POLITIQUE DE RÉGLEMENTATION: LE CONTEXTE

Définition des GMPCS

La 1re partie du rapport définit le GMPCS comme un système présentant les caractéristiques suivantes:

(1)Il établit des communications vocales en temps réel et des liaisons de transmission de données ou de télécopie à au moins 9,6 b/s, avec de petits terminaux mobiles ou portatifs (ou éventuellement fixes).

(2)Il peut fournir ses services simultanément à tout endroit de la surface du globe, ou tout au moins sur une zone géographique beaucoup plus étendue que celle que couvrent les systèmes géostationnaires habituels du Service fixe par satellite (SFS).

(3)La capacité fournie sur l'ensemble de la zone desservie est considérable puisqu'elle permet au moins 20 000 conversations simultanées.

Cette définition non technique ne mentionne même pas l'utilisation de satellites, alors que le «temps d'émission» de ces satellites joue un rôle important dans la réalisation pratique des MPCS. La définition ne précise donc pas non plus la nature des orbites utilisées. Les systèmes GMPCS qui ont atteint à ce jour le stade de la conception détaillée utilisent tous des orbites non géostationnaires: des orbites basses (LEO) circulaires, des orbites circulaires intermédiaires (ICO) ou des orbites elliptiques. On peut concevoir un système GMPCS à satellites géostationnaires possibilité qui a déjà été envisagée (mais rejetée) par au moins un opérateur potentiel, INMARSAT.

La définition et donc la portée du présent rapport excluent:

• Les systèmes «mini-LEO» tels que ORBCOMM et Starsys.
• Les systèmes géostationnaires régionaux du Service mobile par satellite (SMS), comme celui de l'American Mobile Satellite Corporation (AMSC).
• Le système SMS géostationnaire actuel d'INMARSAT, et ses futures extensions (à ne pas confondre avec INMARSAT-P, qui est un système GMPCS).
• Les projets de systèmes mondiaux à satellites à large couverture tels que le Teledesic et le Hughes' paceway, qui fonctionnent sur des bandes de fréquences plus adaptées au service fixe qu'au service mobile. [note 1]

Le principal défi que représentent les GMPCS pour la politique de réglementation

Un grand nombre des investisseurs, à travers le monde, détiennent des participations dans des sociétés proposant d'implanter des systèmes GMPCS, pensent que le «verdict du marché» sera favorable. Ils pensent que les GMPCS seront extrêmement rentables. De nombreux gouvernements nationaux vont donc sans doute estimer que ces systèmes pourront être très profitables à leurs économies nationales, et que la politique adoptée en matière de réglementation doit donc faciliter le développement rapide de ces GMPCS.

Dans le même temps, il apparaît aussi, notamment d'après certaines initiatives prises au cours de la Conférence administrative mondiale des radiocommunications de 1992 (CAMR-92) et d'après de récentes déclarations de la Commission européenne qu'il n'existe pas de véritable consensus quant à la façon d'assurer le développement des GMPCS. Il est évident que, dans certains domaines, des préoccupations d'ordre politique risquent d'entrer en conflit avec la volonté d'un développement rapide.

Le présent rapport traite des deux aspects, puisqu'il examine à la fois la manière de faciliter le développement des GMPCS, et la manière de résoudre, en tenant compte des différents objectifs nationaux, les désaccords politiques qui risqueraient de retarder ce développement.

RÉSUMÉ DE LA PARTIE II
PROBLÈMES À RÉSOUDRE ET CONCLUSIONS
DANS SIX SECTEURS CLÉS DE LA POLITIQUE
DE RÉGLEMENTATION

Le présent rapport étudie des problèmes de réglementation qui se posent dans six domaines différents:

• l'attribution, l'assignation et la coordination des fréquences;
• l'octroi d'autorisations d'exploitation;
• l'interconnexion des réseaux et le partage des recettes;
• «l'accès équitable» et la politique de concurrence;
• la normalisation;
• le numérotage.

Pour chacun de ces domaines, le débat se déroulera suivant les mêmes étapes:

• le contexte;
• les principaux problèmes de réglementation;
• l'évolution récente et actuelle de la réglementation;
• la politique et les options à envisager pour l'avenir.

Contexte

Chaque nouveau type de système à satellites pose de nouveaux problèmes de gestion du spectre, sur le plan national et sur le plan international à au moins deux niveaux:

• l'attribution des fréquences pour des services tels que le Service fixe par satellite (SFS) ou le Service mobile par satellite (SMS);
• l'assignation de fréquences et de positions orbitales aux différents satellites, et la coordination de ces assignations avec les autres utilisateurs du spectre, en vue d'éviter tout brouillage préjudiciable;

Dans certains cas, les accords conclus ont aussi concerné:

• l'allotissement anticipé, à certaines administrations nationales, de fréquences et de positions orbitales dans une bande attribuée.

La façon dont ces trois procédures se sont déroulées jusqu'à présent représente pour la gestion actuelle des fréquences des GMPCS, un véritable défi, dans la mesure où:

• ces procédures ont affecté une part de plus en plus importante du spectre à des attributions, allotissements et assignations anticipés, de sorte qu'il devient difficile de trouver la place pour de nouveaux services (les nouvelles attributions aux GMPCS sont donc très réduites);
• elles ont de plus en plus souvent nécessité le partage entre plusieurs «services» différents, d'une même bande attribuée, ce qui intensifie et complique les problèmes de coordination (les nouvelles bandes attribuées aux GMPCS sont toutes attribuées en partage)[note 2];
• elles ont renoncé aux attributions anticipées de fréquences et de positions orbitales, qui manquaient de souplesse et se traduisaient par un gaspillage de la ressource spectre/orbite. Les assignations spécifiques de la ressource/spectre orbite dans les bandes des GMPCS seront par conséquent déterminées par une autorisation nationale et par le processus international de «publication anticipée», de notification, de coordination et d'enregistrement des assignations administrées par l'UIT. Ce processus donne priorité à la date, c'est­à-dire qu'il privilégie essentiellement le principe selon lequel «le premier arrivé est le premier servi»[note 3].

Les principaux problèmes de réglementation

Les systèmes GMPCS ne sont pas les premiers systèmes à satellite à nécessiter des attributions, des assignations de fréquences et la coordination. Mais de nouvelles questions se posent aujourd'hui, du fait de la partie de spectre très réduite attribuée aux GMPCS (seulement 16,5 MHz dans la bande L, par exemple), de la très vaste étendue de la couverture internationale, et de la nécessité accrue de partager le spectre:

• Etant donné la réduction des attributions, est-il nécessaire de réviser la méthode d'enregistrement et de coordination selon laquelle «le premier arrivé est le premier servi», non pas pour la remplacer par une toute autre méthode (ce qui n'est certainement ni faisable ni même probablement souhaitable), mais pour l'améliorer. Il y a de fortes chances, par exemple, pour que certains des systèmes GMPCS prévus ne fonctionnent jamais. Aux Etats-Unis, la Federal Communications Commission (FCC) a «publié par anticipation», en accord avec l'UIT, et sous le nom de HIBLEO, les prescriptions génériques du spectre qui doivent s'appliquer aux cinq systèmes GMPCS autorisés aux Etats-Unis. Ces systèmes pourront occuper la totalité des bandes 1610­1626,5 MHz attribuées (dans la bande «L») et la totalité des bandes 2483,5-2500 MHz attribuées (dans la bande «S»). Si une partie de ces ressources (juridiquement protégées par un enregistrement de l'UIT avec priorité en fonction de la date) s'avère par la suite ne pas être nécessaire aux cinq systèmes (éventuellement parce que l'un ou plusieurs de ces systèmes ne seront jamais mis en service), la totalité de l'assignation devrait-elle être «conservée» par la FCC pour être transmise aux autres exploitants sous licence de GMPCS et leur permettre d'étendre leurs services, ou pour être cédée à de nouveaux opérateurs sous licence des Etats-Unis (processus que nous désignerons dans le présent rapport sous le terme de «réassignation»)? En revanche, ces fréquences devraient­elles être mises à la disposition d'autres administrations nationales, susceptibles de déposer leur demande à une date ultérieure? Les mêmes questions se posent dans le cas de la publication anticipée de l'administration britannique, au nom d'INMARSAT, pour les bandes 1980-2010 MHz et 2170­2200 MHz.
• Du fait que les satellites non géostationnaires des GMPCS sont en mouvement permanent par rapport à la surface de la Terre, leurs signaux risquent de brouiller avec ceux de nombreux satellites géostationnaires et non pas seulement de quelques uns de ces satellites, comme dans le cas d'autres satellites géostationnaires, pour lesquels une coordination classique est suffisante. C'est un problème considérable pour les «liaisons de connexion» entre les satellites des GMPCS et les passerelles. Le Règlement des radiocommunications (RR) international actuellement en vigueur est plutôt favorable, dans ce cas, aux systèmes géostationnaires [note 4]. Il reste donc à savoir si des révisions sont nécessaires ou s'il suffit de faire preuve de bon sens pour interpréter le RR, dans un esprit de coopération.
• Une fois que les assignations de fréquences des GMPCS auront été coordonnées et enregistrées au niveau international, quelles seront les limites imposées aux opérateurs quant à l'utilisation de ces fréquences? Dans la pratique et dans le cas des satellites géostationnaires, la réponse est «aucune limitation dans le sens espace vers Terre». Ainsi, les satellites Astra, enregistrés au niveau international par le Luxembourg, émettent dans presque toute l'Europe. (Pour émettre dans le sens terre vers espace, il faut encore obtenir une autorisation nationale.) Cette pratique rendra-t-elle légal de facto le «débordement» des systèmes GMPCS leur assurant une couverture mondiale? (Les Résolutions 46 et 70 de la CAMR-92 reconnaissent que les gouvernements nationaux ont le droit de contrôler la fourniture des services assurés par des GMPCS sur leur territoire national, et de futurs opérateurs de GMPCS ont déclaré qu'ils respecteraient ce droit [note 5], mais cela ne veut pas dire que les exploitants sous licence d'un secteur spatial de GMPCS ne pourront pas utiliser leurs assignations de fréquence lorsque leurs satellites se trouveront au-dessus de pays autres que le pays qui leur a accordé l'autorisation d'exploitation.)
• La nécessité de remplacer continuellement les satellites des GMPCS dont la durée de vie est relativement courte, va-t-elle invalider, dans la pratique, le principe établi selon lequel l'enregistrement international ne garantit pas des droits d'utilisation indéfinie du spectre, mais seulement pour la durée de vie limitée du satellite?
• Dans la mesure où la totalité ou la majeure partie des attributions de fréquences les plus utiles pour les GMPCS peuvent, du moins à l'origine, être occupées par les opérateurs sous licence des administrations qui ont été les premières à déposer une demande, il convient de réexaminer la relation qui existe entre les prises de décisions nationales et internationales. Les décisions prises par ces administrations quant à la façon d'utiliser les bandes attribuées aux GMPCS (telles que la récente décision prise par la FCC de séparer la bande 1610-1626,5 MHz en deux sous-bandes distinctes, pour les systèmes basés sur des architectures différentes qui sont l'AMRT et l'AMDC [note 6]), serviront-elles en fait de plan mondial orbite/spectre pour les GMPCS? Les autres administrations nationales seront-elles satisfaites de cet état de fait ou s'y opposeront-elles? Et si elles s'y opposent, à quels mécanismes pourra-t-on recourir pour résoudre ce conflit?

L'évolution récente et actuelle de la réglementation

Plusieurs agences gouvernementales nationales et plusieurs institutions internationales (et notamment la FCC, INMARSAT, l'UIT et la Commission européenne) ont joué un rôle actif dans le domaine de la gestion du spectre pour les GMPCS. La CAMR-92 a abouti à un accord international sur deux aspects importants et nécessaires au développement des GMPCS:

• les nouvelles attributions mondiales des fréquences (voir le document ES1);
• les procédures de notification, de coordination et d'enregistrement des assignations de fréquence et des positions orbitales pour les GMPCS, fondées sur les pratiques précédemment adoptées par l'UIT, mais introduisant aussi de nouveaux éléments, adaptés aux systèmes non géostationnaires de grande envergure. (Ces procédures sont provisoires et soumises à d'éventuelles modifications qui pourront être apportées au cours des prochaines Conférences mondiales des radiocommunications).

Dans les pays désirant ouvrir la voie en matière de GMPCS, les autorités nationales ont très vite donné suite à la CAMR-92 en intégrant les nouvelles attributions à leurs réglementations nationales, et en procédant à la «publication anticipée» nécessaire à la notification, à la coordination et à l'enregistrement par l'UIT.

La CAMR-92 s'est terminée en mars 1992. Aux Etats-Unis, la FCC a rapidement adopté les nouvelles attributions [note 7]. En février 1992, c'est-à-dire avant même que la Conférence ne soit terminée, le gouvernement des Etats-Unis avait demandé à l'UIT la publication anticipée de prescriptions «génériques» concernant les GMPCS, sous le nom de HIBLEO. Il a entrepris ensuite, le 28 mars 1993, de coordonner les variantes des prescriptions HIBLEO à un niveau international, alors que la CAMR-92 était toujours en session[note 8]. Comme nous l'avons noté plus haut, le plan HIBLEO, si l'on en assurait la coordination sans modification, occuperait la totalité de deux des bandes de fréquences qui viennent d'être attribuées aux GMPCS par la CAMR-92, et qui sont en fait les deux bandes jugées les mieux appropriées pour un développement rapide des GMPCS [note 9]. L'administration britannique, agissant au nom d'INMARSAT, a «publié par anticipation», en juin 1992, une prescription pour la totalité de deux autres bandes de fréquence à 1,9/2,2 GHz [note 10]. (C'est pour cette raison que, par souci de concision, nous emploierons le terme «pionniers» pour parler des administrations américaine et britannique.) Ce que l'on sait moins, c'est que de nombreuses autres administrations ont suivi leur exemple peu de temps après, notamment au Brésil, en Allemagne, aux Pays-Bas, en Russie et aux Tonga, mais du fait qu'ils ont déposé leur demande à une date antérieure, les Américains et les Britanniques placent leurs opérateurs sous licence et INMARSAT dans une meilleure position.

LA POLITIQUE ET LES OPTIONS PREVUES POUR L'AVENIR

En ce qui concerne l'utilisation du spectre pour les GMPCS (et contrairement à d'autres aspects de la réglementation), «le sort en est jeté»: les décisions réglementaires sont déjà très avancées et il est donc inutile d'envisager d'autres possibilités. Un certain nombre de questions restent cependant sans réponse:

·les futurs opérateurs du secteur spatial réservé aux GMPCS et les «pionniers» qui sont responsables de la réglementation et qui accordent les autorisations d'exploitation, seront-ils capables d'obtenir des autres utilisateurs du spectre et des administrations nationales l'immense coopération qui est nécessaire pour résoudre de manière satisfaisante les problèmes de coordination et de partage du spectre propres aux attributions de fréquences déterminées lors de la CAMR­92?

les administrations qui, pour des raisons de date, ont aujourd'hui la priorité en matière d'assignations (les «pionniers») refuseront-ils par la suite de modifier leurs assignations ou (comme il est d'usage de le faire) répondront- ils aux demandes des autres pays déposées à une date ultérieure, de façon très souple, en «faisant de la place» pour les autres utilisateurs, si de nouveaux systèmes sont mis en oeuvre et si certains des systèmes exploités sous licence n'entrent jamais en application. La «Notice of Proposed Rulemaking» (Avis d'une proposition de réglementation ou NPRM [note 13]) publiée par la FCC en février 1994, et le «Joint Proposal and Settlement Agreement («Proposition conjointe et accord de règlement»[note 14], présentés par quatre futurs opérateurs américains de GMPCS), proposent de procéder à une «réassignation nationale» du spectre. La FCC envisage ainsi de «mettre à la disposition d'un [autre] exploitant sous licence [des Etats-Unis], si besoin est» le spectre faisant partie de l'assignation américaine dont les détenteurs d'autorisation d'origine n'ont plus besoin (par exemple parce que l'un d'eux fait faillite [note 15]). Mais les décisions de la FCC concernant la politique d'octroi d'autorisations, qui sont présentées dans le «Report and Order» (Rapport et recommandations [note 16]) sont moins catégoriques et accordent plus d'importance à la consultation internationale: la FCC maintient apparemment la souplesse de sa politique. Ce constat conduit à formuler un principe important: d'autres systèmes finiront par faire leur apparition, et l'esprit de coopération internationale dont dépend nécessairement la réussite économique du développement des GMPCS se trouvera renforcé par la souplesse des «pionniers», qui sont avantagés par la date de leur demande.

L'octroi d'autorisations d'exploitation

Quatre types d'autorisations sont à considérer pour les GMPCS:

• L'autorisation d'exploitation du secteur spatial
• L'autorisation d'utilisation des passerelles
• L'autorisation de fourniture de services basés sur les GMPCS, aux utilisateurs finals (ou aux revendeurs qui, dans le domaine des communications mobiles, sont souvent qualifiés de «fournisseurs de services»)
• L'autorisation d'utilisation ou l'agrément des terminaux des utilisateurs.

Ces distinctions sont importantes. L'autorisation d'exploitation du secteur spatial, accordée par un pays, comprend l'assignation de fréquences pour les liaisons montantes et les liaisons descendantes, mais elle ne donne pas le droit à l'opérateur de GMPCS concerné d'implanter des stations terriennes d'accès, de se raccorder au Réseau téléphonique public commuté (RTPC) ou de fournir des services aux utilisateurs finals d'autres pays.

L'autorisation d'exploitation du secteur spatial

Le contexte

Cette autorisation est accordée par des autorités nationales responsables de la réglementation telles que MPT au Japon, DTI et l'Agence de radiocommunications au Royaume-Uni, ou la FCC [note 17]. L'«autorisation» est connue sous différents noms; elle comprend en fait:

• l'approbation des caractéristiques techniques proposées, des caractéristiques orbitales («les éphémérides» [note 18]), et du mode de fonctionnement du ou des satellite(s);
• la permission de construire et de lancer le ou les satellite(s);
• les assignations de fréquences pour les liaisons montantes et descendantes et (s'il y a lieu) les liaisons intersatellites.

En autorisant l'exploitation d'un satellite, tout gouvernement national engage sa responsabilité à l'égard des autres pays. Le satellite prend une identité nationale: le gouvernement qui a accordé l'autorisation tient le propriétaire du satellite responsable de l'exploitation du satellite dans les conditions prévues par l'autorisation. Cette identité nationale se traduit par toute une série de droits et obligations réciproques prévus par les pratiques et le droit internationaux, dans lesquels l'UIT joue un rôle considérable. Il s'agit principalement des dispositions prévues, en matière de coordination et d'enregistrement, par le Règlement des radiocommunications (RR) international, qui oblige à éviter tout brouillage préjudiciable, en assurant la coordination avec les gouvernements des pays où les autres utilisateurs du spectre risquent d'être affectés.

Pour analyser le processus d'autorisation d'exploitation du secteur spatial, il faut commencer par passer en revue les procédures actuellement en vigueur et par examiner le cas échéant, les possibilités d'améliorer ces procédures, avant d'engager l'étape suivante, plus longue et plus complexe, qui consistera à mettre au point des règles multilatérales radicalement nouvelles.

Les principaux problèmes de réglementation

D'un point de vue administratif, il n'y a guère de différence entre l'autorisation d'exploitation d'un GMPCS et celle d'autres types de satellites. Dans les faits, cette différence existe, aussi bien au niveau national qu'au niveau international. De nouveaux problèmes de réglementation apparaissent au niveau national, et les différentes solutions ont des répercussions au niveau international. Ainsi, comme nous l'avons déjà vu, les deux principaux types de GMPCS, fondés soit sur l'AMDC (comme Globalstar), soit sur l'AMRT (comme Iridium), ne peuvent pas, dans la pratique, utiliser en partage la même partie du spectre, et doivent occuper des segments de bande différents. La FCC a eu bien du mal, même à un niveau strictement national, à satisfaire la demande des cinq futurs opérateurs sous licence (quatre systèmes AMDC et un système AMRT) qu'elle avait approuvés parmi les demandeurs du «premier tour» (le «groupe initial»). Elle a dû réfléchir, en outre, à ce qu'il conviendrait de faire si un ou plusieurs des systèmes GMPCS de ces «demandeurs» n'étaient pas mis en service.

D'autres problèmes nouveaux se posent aussi. Dans le cas des systèmes géostationnaires, les responsables nationaux de la réglementation accordent les autorisations pour toute la durée de vie d'un satellite: ils n'accordent pas de droit automatique ou indéfini à remplacer un satellite par un autre. Mais, dans le cas des GMPCS «Super-LEO», la durée de vie de chaque satellite est courte (5 à 7 ans en général). Un nombre considérable de satellites ne parviendront d'ailleurs même pas à la fin de leur durée de vie prévue, par suite des problèmes que pose l'utilisation d'orbites basses (tels que la présence de débris orbitaux). Il faut donc tenir compte de la nécessité de remplacer relativement souvent les satellites d'une «constellation» GMPCS. Il faut par conséquent modifier la manière d'accorder les autorisations. Comme nous l'avons écrit plus haut, le même problème se pose pour l'enregistrement international des assignations.

Du fait de l'étendue de la couverture géographique des GMPCS, et du fait que tout système GMPCS occupera une part importante des attributions de spectre disponibles, les incidences internationales de l'octroi, au niveau national, d'autorisations d'exploitation du secteur spatial, sont de nature différente de ce que nous avons connu jusqu'à présent:

• les conséquences de la couverture mondiale: pour ce qui est du «débordement» de la «zone de couverture» du satellite à la surface de la Terre, au-delà des frontières du pays qui a accordé l'autorisation, les opérateurs de GMPCS doivent considérer de façon réaliste la nouvelle situation créée par leur propre technologie. Ils doivent soit accepter le problème des susceptibilités nationales d'autres pays relativement aux liaisons descendantes (ces pays peuvent aller jusqu'à demander la «mise hors circuit» des faisceaux descendants des satellites, soit interdire aux utilisateurs l'accès aux services que les faisceaux fournissent dans certains pays), soit encore chercher à apaiser ces susceptibilités par le biais de consultations internationales sur les questions de réglementation. Certains gouvernements approuveront sans doute une telle initiative, mais d'autres risquent de s'élever contre une ingérence trop marquée dans les décisions nationales.
• les conséquences du nombre très réduit d'attributions et d'une très forte demande de spectre: nous avons déjà montré que, pour des raisons pratiques, les décisions prises, en matière d'autorisations d'exploitation du secteur spatial, par un responsable national de la réglementation, pourraient de facto aboutir à l'établissement, pour certaines bandes de fréquences, d'un plan orbite/spectre mondial. Dans la pratique, tout dépendra de la souplesse dont les administrations concernées feront preuve dans le cadre de la coordination internationale.

L'évolution récente et actuelle de la réglementation

C'est aux Etats-Unis et au Royaume-Uni que les autorisations d'exploitation du secteur spatial ont le plus rapidement progressé à ce jour, mais le Brésil et la Russie emboîtent le pas.

Aux Etats-Unis, la FCC est actuellement non engagée dans un processus complexe de réglementation [note 19] (décrit de façon détaillée au Chapitre 4), qui s'est récemment traduit par des décisions importantes en matière d'octroi d'autorisations [note 20]. Des autorisations seront bientôt accordées. Les points clés de ces décisions sont les suivants:

Décisions concernant la politique adoptée (Octobre 1994):

1. assignation de la totalité de l'attribution internationale à 1610-1626,5 MHz et 2483,5-2500 MHz à des exploitants sous licence américains
2. partage de la bande 1610-1626,5 MHz en sous-bandes, l'une pour l'AMDC et l'autre pour l'AMRT [note 21]
3. imposition d'un minimum de conditions pour la couverture nationale des Etats-Unis
4. classification des opérateurs du secteur spatial réservé aux GMPCS, comme ne faisant pas partie des «entreprises de télécommunications» ou des opérateurs du Service commercial de radiocommunications mobiles (CMRS), dans le cadre du système de réglementation des Etats-Unis, pour leur permettre de n'être soumis que le moins possible à la réglementation et de ne pas être soumis aux restrictions sur les participations étrangères prévues à la Section 310 du Communications Act. Cette classification évite tout risque de situation gênante par rapport aux sensibilités internationales et d'éventuels projets d'une vaste participation financière internationale de la part des opérateurs de GMPCS
5. autorisation globale des terminaux de poche agréés par des opérateurs de GMPCS sous licence américaine, même si ces terminaux sont importés de l'étranger par des utilisateurs
6. demandes aux opérateurs sous licence des Etats-Unis «de respecter ... toute prescription nationale imposée par d'autres administrations chargées d'accorder des autorisations, quant à l'exploitation de systèmes sur leurs territoires».

Décisions concernant l'octroi d'autorisations (prévues pour début 1995):

1. octroi d'autorisations pour quatre systèmes AMDC:
• Aries (Constellation)
• Ellipso (Mobile Communications Holdings Inc.)
• Globalstar (Loral/Qualcomm)
• Odyssey (TRW).
2. Octroi d'autorisation pour un système AMRT, Iridium.

Les autorisations d'exploitation ne seront accordées début 1995 que si les demandeurs parviennent à se mettre d'accord avec la FCC quant à la façon de «limiter» leurs demandes de spectre, de façon qu'elles ne représentent plus que 100% des attributions des bandes L et S disponibles dans le monde. S'ils ne parviennent pas à cet accord, la FCC vendra les assignations de fréquence par adjudication.

Le récent «Report and Order» de la FCC s'est aussi traduit par deux autres mesures:

• les opérateurs de GMPCS sous licence des Etats-Unis sont tenus d'assurer un minimum donné de couverture mondiale [note 22]. Cette condition garantit que les autorisations d'exploitation accordées aux Etats-Unis ne se traduisent pas par la préemption d'une part importante des ressources mondiales de l'orbite/spectre, sans prévoir l'utilisation de ces ressources en vue de fournir des services dans d'autres pays.
• On a écarté une proposition récemment présentée par quatre futurs opérateurs de GMPCS sous licence des Etats-Unis, qui visait à intégrer dans les règles de la FCC et les conditions d'octroi d'autorisation une clause empêchant tout opérateur de GMPCS sous licence des Etats-Unis [note 23], d'accepter des assignations de fréquence de la part d'autres administrations nationales, pour les mettre en exploitation dans d'autres parties du monde, d'une façon plus avantageuse pour l'opérateur que ne le sont les assignations de la FCC. D'un point de vue technique, cette clause paraît logique, mais elle aurait posé de graves problèmes de droit international; son rejet montre que la FCC est sensible à ce type de problèmes.

Parallèlement au processus d'octroi d'autorisations entamé aux Etats-Unis, l'administration britannique a elle aussi commencé à prendre les mesures de réglementation nécessaires pour établir le système INMARSAT-P.

Parmi les autres gouvernements qui se sont engagés dans cette voie, on citera le Brésil, l'Allemagne, les Pays-Bas et la Russie. Mais tous ces pays ont plusieurs années de retard sur INMARSAT et les opérateurs sous licence des Etats-Unis, quant à la mise en oeuvre d'un véritable système GMPCS, même si le projet brésilien (ECO 8) et peut-être le projet russe (Ellikom) semblent avoir considérablement progressé.

La politique et les options prévues pour l'avenir

Dans la mesure où l'octroi d'autorisations pour le secteur spatial a déjà beaucoup avancé, il est un peu tard pour envisager l'adoption d'approches fondamentalement différentes. Un débat reste cependant ouvert:

• la Commission européenne s'est opposée aux décisions prises aux Etats-Unis en matière d'octroi d'autorisations. Bien que tout à fait conformes au RR, ces décisions revendiquent en effet la totalité de deux bandes de fréquences importantes et prétendent aussi régler «de facto» de nombreux points concernant les modalités d'utilisation de ces bandes. Dans une Note diplomatique adressée aux Etats-Unis, la Commission déclare que:

«Etant donné le caractère mondial des services de communication personnelle par satellite qui sont proposés, la Commission européenne estime que la FCC devrait cesser d'accorder des autorisations à tout ou partie des exploitants candidats, tant qu'un accord international n'aura pas été conclu quant aux principales conditions d'exploitation des services» [note 24]

• Certains observateurs ont proposé d'envisager la création d'un nouveau statut international des octrois d'autorisations, pour les opérateurs de GMPCS du secteur privé. Un tel statut les mettrait en mesure de fournir, au niveau international, des services analogues à certains égards à ceux qui sont actuellement fournis par des organisations internationales de télécommunication par satellites (ISO) du secteur public telle qu'INMARSAT [note 25].

Il se peut que des idées aussi radicales que cette proposition aient un rôle à jouer à plus long terme, mais dans l'immédiat, les choix politiques considérés sont plus progressifs. Ils concernent:

• La question de savoir si la FCC revendiquera, dans la pratique, un droit de «réassignation nationale» du spectre non utilisé [note 26]
• Le degré de souplesse dont feront preuve, au cours du processus de coordination internationale, les administrations chargées de la réglementation dans les pays des «éclaireurs» (Royaume-Uni et Etats-Unis).

Ainsi, bien que le processus d'octroi d'autorisations ne sorte pas de son cadre traditionnel, des choix importants restent encore à faire.

L'octroi d'autorisations pour les passerelles

Le contexte

Les passerelles relieront le secteur spatial des GMPCS au Réseau téléphonique public commuté (RTPC). L'octroi d'autorisations des passerelles est accordé au niveau national: l'accord des autorités chargées de la réglementation nationale est nécessaire pour chacune des passerelles et ses liaisons de connexion [note 27]. Cet octroi d'autorisations comporte aussi, néanmoins, une dimension internationale, puisque les assignations de fréquence des liaisons de connexion doivent être coordonnées au niveau international.

Certains opérateurs de GMPCS peuvent accorder des droits de «régions passerelles» à des sociétés qui investissent dans leur secteur spatial. De tels accords peuvent donner à l'investisseur concerné des droits exclusifs (et des obligations) d'établir une passerelle dans un pays, ou plusieurs passerelles dans plusieurs pays, ainsi que le droit, éventuellement, de desservir ensuite d'autres pays par le biais du RTPC international, ou par d'autres méthodes telles que la revente de lignes spécialisées.

L'évolution récente et actuelle de la réglementation

A la connaissance de l'auteur, seules deux administrations nationales ont à ce jour atteint le stade de l'octroi d'autorisations pour les passerelles ou leurs liaisons de connexion: il s'agit des administrations du Royaume-Uni et des Etats-Unis. Dans son Report and Order [note 28], la FCC engage une procédure visant à assigner des fréquences pour les liaisons de connexion, ce qui permettrait aussi l'exploitation des passerelles. Elle s'interroge en outre sur les solutions à apporter à un certain nombre de problèmes de coordination, nationale et internationale, des fréquences, que posent les liaisons de connexion.

Si, exception faite du Royaume-Uni, les pays de l'Union européenne n'en sont pas encore au stade de l'octroi d'autorisations pour des passerelles, plusieurs sociétés (et notamment des opérateurs de télécommunications) ont accepté d'investir et de prendre une participation dans l'exploitation du secteur spatial des GMPCS, ainsi que d'y établir une ou plusieurs passerelles. La Commission européenne a commencé à étudier les problèmes de réglementation posés. Elle a engagé la société de consultance KPMG Peat Marwick pour procéder à l'analyse de ces problèmes [note 29], entre autres aspects des GMPCS. Cette analyse a été réalisée en mars 1994: les recommandations qui en résultent envisagent de se servir des autorisations relatives aux passerelles comme outil de protection des intérêts européens, au cours des négociations avec les opérateurs de GMPCS et le gouvernement des Etats-Unis.

La politique et les options prévues pour l'avenir

La question des autorisations relatives aux passerelles pourrait, à l'avenir, être abordée de trois façons différentes:

• la décision consistant à autoriser des passerelles, pourrait être considérée comme une décision «indépendante»;
• elle pourrait être considérée comme essentiellement «indépendante», mais s'inscrivant dans la politique adoptée par les pays voisins susceptibles d'être desservis par la passerelle en question;
• elle pourrait être considérée dans une perspective plus stratégique, en liaison avec une politique plus générale en matière de GMPCS, et donc en liaison avec toute une série d'autres questions.

Dans le premier et le second cas, l'octroi d'autorisations de passerelles pourrait être (mais ne serait pas forcément) relativement rapide et simple dans les pays où les autorités chargées de la réglementation nationale sont favorables à la concurrence. Dans les pays où la réglementation se conforme encore à un régime de monopole ou de limitation de la concurrence, comme en Inde ou en Argentine, le résultat dépendra de la façon dont l'exploitant du monopole juge les GMPCS (comme une menace ou au contraire comme une possibilité de collaboration).

Dans le troisième cas, l'avenir des passerelles sera étroitement lié à la politique globale adoptée, au niveau national, en matière de GMPCS, et pourra aussi faire l'objet de consultations ou des négociations internationales. Ces différentes possibilités font l'objet d'une analyse présentée, dans la 3e partie, sous forme de scénarios.

Autorisations et agrément des terminaux de poche

Le contexte

L'octroi d'autorisations pour les terminaux de poche et autres terminaux des utilisateurs de GMPCS, est évidemment crucial. Pour exploiter la totalité de la couverture géographique des GMPCS, il faut bien sûr prévoir des accords autorisant la libre circulation des terminaux de poche d'un pays à l'autre, et la conformité de leur utilisation à un grand nombre de dispositions juridiques. Les terminaux seront petits et discrets, mais les futurs opérateurs de GMPCS ont bien précisé qu'ils ne permettraient pas leur utilisation là où ils ne sont pas autorisés [note 30], et les utilisateurs voudront avoir la certitude qu'ils utilisent leurs terminaux de poche en toute légalité. Il faudrait donc prévoir un agrément générique des terminaux et un droit générique de les utiliser (une «autorisation collective», pour reprendre la terminologie britannique), plutôt qu'une autorisation pour chaque terminal. Ainsi, les agréments seraient valables dans un très grand nombre de pays.

L'octroi d'autorisations pour les terminaux des utilisateurs est sans aucun doute une prérogative nationale, mais c'est une prérogative extrêmement lourde à assumer pour chaque pays. Plutôt que de renoncer au principe d'accorder des autorisations à un niveau international (ce qui n'est pas souhaitable, pour des raisons de brouillage, et peut-être aussi pour des raisons de santé et de sécurité), on pourrait envisager de conclure un accord international, prévoyant la reconnaissance, de la part de chacun des pays participant aux GMPCS, des «autorisations collectives» accordées par les autres pays.

Les principaux problèmes de réglementation

Il peut s'avérer difficile d'obtenir l'agrément réglementaire générique et généralisé des terminaux. Les agences responsables de la réglementation des radiocommunications au niveau national sont très sensibles quant à leurs prérogatives en matière de contrôle (soumis à des accords internationaux) de l'utilisation des systèmes de transmission radioélectrique sur leur territoire. Certaines méthodes ont déjà été expérimentées dans le domaine de l'agrément générique et généralisé. Ainsi, au sein de l'Union européenne, un principe de «reconnaissance mutuelle» (MR) fonctionne actuellement pour les systèmes cellulaires numériques GSM (systèmes mobiles mondiaux à satellites): un terminal GSM qui est conforme à des normes techniques spécifiques [note 31] et qui est autorisé ou agréé dans un pays de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen, est automatiquement considéré comme autorisé dans tout pays de l'Union européenne [note 32].

Pour ce qui est de la réglementation liée à l'autorisation d'utiliser des terminaux de poche, on peut notamment se poser les questions suivantes:

• les administrations nationales autres que les «pionniers» qui ont autorisé un secteur spatial de GMPCS donné (et ses terminaux associés), autoriseront-elles aussi l'utilisation de ces terminaux? Pourront-elles assurer l'agrément de certains types spécifiques de terminaux, ou même d'une plus vaste «catégorie» de terminaux (par une «autorisation collective»), pour éviter d'avoir à autoriser les terminaux individuels?
• poseront-elles des conditions autres que les conditions techniques de base, pour ce type d'autorisations (santé, sécurité, élimination de tout risque de brouillage)? Des liaisons, nécessitant des négociations qui feront intervenir d'autres objectifs nationaux, s'établiront-elles (comme elles peuvent le faire dans le cas des passerelles)?
• des accords internationaux seront-ils conclus pour «harmoniser» les dispositions relatives à l'octroi d'autorisation dans les différents pays, et pour faciliter ainsi la libre circulation des terminaux de poche?

L'évolution récente et actuelle de la réglementation

Ce domaine a récemment connu une évolution importante:

• les autorisations d'utilisation des terminaux de poche constituent l'un des aspects du processus d'autorisation des GMPCS qui a lieu actuellement aux Etats-Unis. Le Report and Order de la FCC confirme l'adoption d'une politique d'agrément des terminaux GMPCS:

«plutôt que de demander l'octroi d'autorisations individuelles pour les émetteurs-récepteurs, nous proposons une méthode d'autorisation globale.»

La FCC a effectivement confié la responsabilité de cet agrément aux exploitants des GMPCS:

«nous proposons de demander aux utilisateurs finals d'obtenir l'autorisation de l'opérateur de la station spatiale». [note 33]

La FCC a aussi contribué à encourager la mobilité internationale des terminaux, en indiquant que ceux qui sont utilisés dans d'autres pays peuvent être importés aux Etats-Unis, à condition d'être agréés par les opérateurs de GMPCS sous licence des Etat­Unis [note 34].

• Il convient cependant de noter qu'il ne s'agit pas d'une «reconnaissance mutuelle des autorisations» (MR), telle qu'elle est actuellement appliquée pour les GSM en Europe. La «reconnaissance» ne s'étend pas, en effet, aux décisions d'octroi d'autorisations des autres gouvernements, mais uniquement aux décisions relatives à l'agrément et prises par les opérateurs de GMPCS eux-mêmes (et seulement par les exploitants qui sont sous licence des Etats-Unis). Cette politique représente peut-être, néanmoins, un premier pas vers un véritable régime de reconnaissance mutuelle.
• Une méthode pourrait permettre d'assurer le libre mouvement des terminaux GMPCS dans presque tous les pays d'Europe de l'Ouest (Union européenne plus pays de l'EEE). Cette méthode consisterait à généraliser les accords réglementaires actuellement prévus pour la mobilité des terminaux de systèmes cellulaires numériques GSM. Une étude, réalisée pour la Commission européenne, a proposé d'appliquer cette méthode, sous réserve du respect de certaines conditions destinées à protéger les intérêts européens [note 35].
• Stephen Cheston, de Iridium Inc., a en outre émis, de façon non officielle, une proposition intéressante [note 36]. Il s'agirait d'un mécanisme d'enregistrement administré par l'UIT. Les autorisations nationales d'utilisation de terminaux GMPCS seraient enregistrées, de même que les décisions prises par les autorités d'autres pays pour «s'associer» à ces autorisations, les rendant ainsi applicables sur leur propre territoire national. Ce mécanisme pourrait s'avérer très utile. Ce n'est pas un système de reconnaissance mutuelle, parce qu'il n'est pas réciproque: si un pays A autorise un type donné de terminal, et qu'un pays B «s'associe» à cette autorisation, le système proposé par M. Cheston n'oblige aucunement le pays A à reconnaître les autorisations d'utilisation des terminaux du pays B.

La politique et les options prévues pour l'avenir

La politique relative à ce domaine n'en est encore qu'à ses débuts. Les principales possibilités semblent être les suivantes:

• Un octroi d'autorisations au niveau national, sans mécanisme spécifiquement destiné à encourager la mobilité internationale des terminaux, sauf pour le libre mouvement vers les Etats-Unis des appareils agréés par des exploitants de GMPCS sous licence des Etats-Unis, comme prévu par la FCC.
• Toute une série d'accords bilatéraux entre pays. Il pourrait s'agir d'accords «en sens unique» (par lesquels «le pays B» accepte chez lui les terminaux GMPCS agréés aux Etats-Unis, par exemple [note 37]) ou d'accords de reconnaissance mutuelle.
• Des accords multilatéraux. Il pourrait s'agir d'accords non réciproques, comme dans la proposition de Stephen Cheston, ou de véritables accords de reconnaissance mutuelle.

Il reste à savoir si les mécanismes institutionnels permettant d'encourager une plus libre circulation des terminaux GMPCS pourraient être largement acceptés, au niveau international, s'ils ne prévoient pas la réciprocité, telle qu'elle existe dans la reconnaissance mutuelle des autorisations. On a différentes possibilités pour créer une vaste «zone de libre circulation» pour les terminaux de GMPCS, en se fondant sur la réciprocité. L'une d'entre elles consisterait à associer l'extension aux GMPCS du principe de reconnaissance mutuelle déjà appliqué, au sein de l'Union européenne, pour les GSM, et un accord entre l'Union européenne et les Etats-Unis, destiné à faire entrer ce pays dans la zone de reconnaissance mutuelle de l'Union européenne. Les terminaux sous licence des Etats-Unis pourraient alors être utilisés dans l'ensemble de l'Union européenne (et par conséquent des pays de l'EEE), et vice versa.

L'octroi d'autorisations de fourniture de services

Contexte et principaux problèmes

Dans tout pays, l'octroi d'autorisations pour la fourniture de services est au moins aussi importante que l'octroi d'autorisation pour l'exploitation du secteur spatial ou des passerelles, et constitue un domaine distinct. Certains observateurs supposent que cet octroi d'autorisation (ou son absence) n'aura pas grande importance, du fait de la mobilité des terminaux GMPCS de poche mais, dans la pratique, les opérateurs de GMPCS ne pourront probablement pas adopter un point de vue si désinvolte. En effet, si les opérateurs de GMPCS sont techniquement capables, d'interrompre la fourniture de leurs services à un pays donné, ils s'y sentiront obligés s'ils se trouvent en infraction avec les lois de ce pays. Les futurs opérateurs déclarent généralement qu'ils ne fourniront leurs services que là où l'administration nationale concernée le permet. Ils doivent donc réfléchir à la façon dont leurs filiales locales ou eux-mêmes peuvent obtenir les autorisations nécessaires en-dehors des pays «pionniers».

En ce qui concerne les relations que certains consortiums de GMPCS établissent avec des filiales locales, une question importante consiste à savoir si les administrations nationales chargées de la réglementation autoriseront la fourniture de services GMPCS, dans le cadre d'une relation verticale exclusive entre l'opérateur du secteur spatial et un opérateur local de passerelle ou un fournisseur local de services.

L'évolution récente et actuelle de la réglementation

Il est bien évident que ni INMARSAT-P (sous licence du Royaume-Uni), ni les opérateurs de GMPCS sous licence des Etats­Unis, ne rencontreront d'obstacles majeurs pour obtenir l'autorisation de fourniture de services dans leurs pays «d'origine». Un problème se pose néanmoins quant à ce type d'autorisation aux Etats-Unis. Il s'agit de savoir si les opérateurs de GMPCS entrent, d'un point de vue juridique, dans la catégorie des «entreprises de télécommunication», et plus précisément des «Services commerciaux de radiocommunications mobiles» (CMRS), et sont donc soumis à des obligations concernant la non-discrimination entre différentes catégories de clients. La FCC a fort heureusement décidé de ne pas imposer les obligations prévues pour les entreprises de télécommunication, sous réserve du respect de certaines conditions. Considérer les GMPCS comme des CMRS aurait en outre soumis les opérateurs de GMPCS à des restrictions non négligeables en matière de participation étrangère.

Dans les autres pays, les administrations chargées de la réglementation n'ont généralement pas encore pris position au sujet de l'autorisation de la fourniture des services de GMPCS: le Chapitre 13 décrit les débuts de l'évolution de la politique de l'Union européenne en la matière.

La politique et les options prévues pour l'avenir

Tout comme l'octroi d'autorisations pour les passerelles et les terminaux, et la politique d'interconnexion, l'octroi d'autorisations pour la fourniture de services constitue l'un des éléments clés de la politique suivie en matière de GMPCS, dans les pays autres que les pays «pionniers». Dans ces pays, la principale question qui se pose, est la suivante:

• Faut-il accorder sans condition des autorisations aux opérateurs de GMPCS dont le secteur spatial est exploité sous licence dans un autre pays, de façon à encourager une accessibilité rapide aux services?, ou
• Faut-il imposer des conditions? Dans plusieurs pays, par exemple (France, Allemagne, Royaume-Uni, etc.), les opérateurs de services cellulaires sont tenus d'autoriser la revente du temps d'émission par des revendeurs qualifiés de «fournisseurs de services»; au Royaume-Uni, les exploitants de services cellulaires ne sont autorisés à vendre leurs services que de cette façon. Les responsables de la réglementation de ces pays exigeront-ils des opérateurs de GMPCS, qu'ils ne restreignent pas la revente par des fournisseurs de services indépendants?

L'interconnextion

Le contexte

L'interconnexion est, avec un niveau adéquat de capacité, une bonne qualité de service et des prix raisonnables par rapport au coût, l'un des facteurs essentiels pour la réussite des GMPCS. Elle comprend:

(1) l'interconnexion avec le RTPC;

(2) l'interconnexion au réseau public pour données (RPDC) pour les GMPCS dont l'architecture nécessite cette interconnexion;

(3 )la possibilité d'un interfonctionnement avec les systèmes cellulaires de Terre en «mode bivalent», qui permettra aux combinés de GMPCS de communiquer avec une station cellulaire de Terre ou, si ce type de communication est impossible, avec un satellite GMPCS.

Dans les pays où le marché des services de télécommunications est ouvert à la concurrence, les conditions (1), (2) et même éventuellement (3) peuvent être satisfaites par l'opérateur de GMPCS (ou, selon l'organisation commerciale du GMPCS, par un opérateur de passerelle ou un fournisseur de services affilié), qui n'aura qu'à acheter des services de télécommunications aux opérateurs nationaux, sur le marché intérieur. Il ne pourra cependant le faire, que si les responsables de la réglementation autorisent l'utilisation de services de télécommunications revendus, pour l'exploitation des communications internationales. Pour les motifs exposés au Chapitre 4, ce n'est pas souvent le cas aujourd'hui, même si cela peut changer dans de nombreux pays d'ici à la fin des années 90, date à laquelle les GMPCS deviendront opérationnels.

Les opérateurs de GMPCS ont aussi la possibilité de négocier des accords d'interconnexion avec un opérateur du RTPC en place (éventuellement sous le contrôle d'un responsable national de la réglementation, habilité à intervenir en cas d'échec des négociations, comme au Royaume-Uni), ou d'appliquer une politique d'interconnexion obligatoire. Ce type de politique, telle que l'offre de réseau ouvert (ONP) au sein de l'Union européenne, ne serait néanmoins utile que s'il est étendu, à l'avenir, aux GMPCS. Dans presque tous les marchés les plus compétitifs, les exploitants de GMPCS ont d'ailleurs tout intérêt à étendre aux GMPCS la politique de réglementation nationale en matière d'interconnexion.

Les principaux problèmes de réglementation

Les responsables nationaux de la réglementation doivent procéder à certains choix fondamentaux en matière d'interconnexion pour les GMPCS. Ils disposent à cette fin de quatre possibilités principales:

(1) une interconnexion réalisée suivant des accords similaires à ceux qui s'appliquent actuellement aux «exploitants correspondants», pour le trafic international:

• les opérateurs de GMPCS sont considérés comme des exploitants correspondants;
• ils effectuent des paiements au profit de l'exploitant local du RTPC (les «règlements»), fondés sur le système des «taxes de répartition» internationales en vigueur;
• les exploitants du RTPC intermédiaires («de transit») qui acheminent le signal dans les pays entre la passerelle de GMPCS et les demandeurs ou les demandés sur le RTPC (lorsqu'ils se trouvent dans deux pays différents) reçoivent un «règlement de transit».

(2) Des accords d'interconnexion similaires à ceux qui sont aujourd'hui utilisés pour les services INMARSAT. L'accord prévu pour ces services se distingue essentiellement des accords prévus pour les exploitants correspondants par les points suivants: les opérateurs des stations terriennes (d'accès) achètent un temps d'émission à INMARSAT, vendent des services aux utilisateurs finals, et versent leurs règlements aux exploitants du RTPC étranger qui interviennent dans l'établissement des communications.

(3)une interconnexion fondée sur la liberté de revente à l'intérieur du pays.

(4)une interconnexion fondée sur une politique de «réseau ouvert» obligatoire.

La possibilité d'appliquer ces différentes options, ainsi que leurs «avantages» et leurs «inconvénients», du point de vue des opérateurs de GMPCS varient considérablement d'un pays à l'autre. C'est le résultat qui importe: la différence de prix entre une interconnexion réalisée sur la base d'une «revente libre», et le paiement d'un règlement basé sur le barème international des taxes de répartition, peut être aussi élevée que l'écart entre les 12 cents des E.U. par minute pour les services interurbains revendus aux Etats­Unis (lorsque les volumes de trafic sont importants), et les 50 cents des E.U. par minute au moins dans le cas des règlements, sur de nombreuses voies d'acheminement internationales.

L'évolution récente et actuelle de la réglementation

A la connaissance de l'auteur, une politique d'interconnexion des GMPCS n'a été étanchée qu'aux Etats-Unis et dans l'Union européenne. Cette dernière réfléchit par exemple, notamment dans le cadre de l'étude récemment menée par la KPMG [note 38] pour la Commission européenne, à la possibilité d'étendre aux GMPCS la législation sur l'ONP, ce qui donnerait aux opérateurs de GMPCS le droit de se raccorder au RTPC à des prix fondés sur les coûts. Aux Etats-Unis, la solution la plus évidente consisterait à élargir la politique actuellement appliquée par la FCC, qui est favorable à une libre revente des services offerts par les exploitants de télécommunications, pour permettre aux opérateurs des GMPCS d'acheter des services du RTPC aux prix pratiqués pour les utilisateurs finals. Toutefois, dans le cas des communications internationales par GMPCS, de telles possibilités peuvent se heurter à des difficultés liées à la politique générale des télécommunications, en matière de revente internationale.

La politique et les options prévues pour l'avenir

La politique d'interconnexion sera surtout décisive pour les opérateurs de systèmes comme Iridium, qui chercheront avant tout à servir des utilisateurs se déplaçant fréquemment dans le monde entier. Pour certains autres, comme Ellipso et Globalstar, l'urgence est moins grande s'ils décident de se concentrer principalement sur la vente d'un temps d'émission global, à des opérateurs de services cellulaires de Terre désireux d'étendre leurs zones de desserte (dans ce cas, l'interconnexion au RTPC sera sans doute prévue pas les dispositions en vigueur pour les exploitants de services cellulaires).

Des progrès peuvent être réalisés de deux manières:

1. Un effort, au coup par coup, de la part des opérateurs des GMPCS et de leurs filiales nationales, pour obtenir des interconnexions.
2. Des efforts pour élaborer, sur le plan multilatéral, des principes de réglementation qui favorisent la libre interconnexion au RTPC des passerelles de GMPCS, à des tarifs fondés sur les coûts.

Ici encore, comme dans le cas des autorisations d'utilisation des terminaux de poche, on a tout intérêt à prendre des initiatives multilatérales, qui facilitent le développement des GMPCS, à condition que les opérateurs soient prêts à accepter un certain nombre de «concessions mutuelles» à cet égard. Ainsi, un accord entre les Etats-Unis et l'Union européenne sur les GMPCS pourrait permettre d'appliquer les principes d'offre de réseau ouvert (ONP) aux GMPCS et d'ouvrir, réciproquement, aux opérateurs sous licence européenne, et notamment à INMARSAT, le régime américain de libre revente et d'interconnexion.

D'autres pays ou groupes de pays pourraient aussi établir des accords bilatéraux ou multilatéraux de ce type. On peut même envisager (bien que cela soit probablement trop ambitieux) la conclusion d'un accord mondial sur les questions d'interconnexion, et les principes énoncés dans les récents accords qui ont clôturé le cycle de négociations sur le GATT (Uruguay Round) peuvent s'avérer utiles à cet égard.

«Conditions d'accès équitable» et politique de concurrence

Le contexte

Le principe d'un «accès équitable» aux GMPCS est énoncé dans la Résolution 70 de la CAMR-92. A propos de cette Résolution, on peut affirmer deux choses. La première est que, pour de nombreux pays, son adoption était l'une des conditions essentielles de leur propre acceptation des attributions de fréquences aux GMPCS. Cette Résolution leur semblait garantir, dans une certaine mesure, la protection de leurs intérêts nationaux, en échange du «démarrage» du développement mondial des GMPCS. La seconde est tout le monde n'est pas d'accord sur la signification précise de cette Résolution. Elle visait certainement avant tout à montrer que la grande majorité des administrations nationales qui, dans la pratique, n'auront que peu d'influence sur le développement du secteur spatial des GMPCS, auront vraiment «leur mot à dire» sur les modalités d'utilisation de ce secteur spatial sur leur territoire.

L'expression «accès équitable» suggère les différentes façons dont cette utilisation pourrait être assurée, tout en garantissant que les utilisateurs profiteront des avantages des GMPCS. Il s'agit d'appliquer les principes d'une politique de concurrence généralisée, et de savoir:

• si les exploitants de GMPCS peuvent accorder un droit d'accès exclusif à certains territoires, comprenant plusieurs pays; ou
• Si l'application de la politique de concurrence nationale (ou communautaire, dans le cas de l'Union européenne) nécessitera la libre concurrence en matière de participation au secteur des GMPCS aux termes d'accords de revente, en particulier en ce qui concerne le rôle du «fournisseur de services» en aval [note 39].

L'évolution récente et actuelle de la réglementation

Les opérateurs de GMPCS semblent s'intéresser davantage à la question. Il se peut, par exemple, que certains soient prêts à ouvrir le marché de la «fourniture de services».

La Commission européenne tient compte de l'importance de la politique à adopter en matière de concurrence dans sa Note diplomatique adressée au «State Department» des Etats-Unis [note 40], selon laquelle:

«les conditions dans lesquelles les opérateurs peuvent fournir des services de communication personnelle par satellites relèveraient, à plusieurs égards importants, des dispositions prévues par le droit communautaire relatif au marché, à la concurrence et au commerce intérieurs de services et d'équipements».

L'étude réalisée pour la Commission par la KPMG Peat Marwick, examine de façon relativement détaillée la marge de manoeuvre que donne la législation communautaire pour combattre ce que la Note appelle «des dispositions d'opposition potentielle à la concurrence», qui risqueraient d'être adoptées par les opérateurs de GMPCS. Il s'agit sans doute de relations «verticales» telles que des franchises d'accès exclusives sur de vastes régions, ou des droits exclusifs de «fourniture de services».

La politique et les options prévues pour l'avenir

Dans ce domaine, le programme de travail est indissociable de celui qui porte sur l'octroi d'autorisations de fourniture de services, que nous avons traité à la section précédente. Cependant, le problème comporte ici une «dimension» supplémentaire, qui est celle de la politique de concurrence: les décideurs nationaux doivent décider d'ouvrir plus ou moins, et même éventuellement totalement, le marché à la concurrence entre fournisseurs de services, voire peut-être entre opérateurs de passerelles.

La normalisation

Le contexte

Des normes techniques peuvent s'avérer nécessaires dans le domaine des GMPCS pour trois raisons principales: l'interopérabilité dans l'intérêt de la connectivité du réseau et de la libre concurrence; les économies d'échelle et l'expérience de fabrication; et enfin la santé et la sécurité. Il est aussi justifié de ne rien faire en matière de normalisation que de ne rien faire en matière de réglementation (on a tendance à considérer que la normalisation n'est pas nécessaire tant que l'on n'a pas prouvé le contraire: «le coupable reste coupable tant qu'il n'a pas été déclaré innocent»). Nous aborderons trois sujets spécifiques: les terminaux de poche et autres terminaux, les passerelles, et les caractéristiques de l'architecture de l'ensemble des réseaux GMPCS.

Deux aspects de la normalisation revêtent une importance particulière pour le développement des GMPCS:

1. l'établissement de normes pour les terminaux de poche dont l'acceptation est susceptible de faciliter la libre circulation des appareils dans une vaste partie du monde;
2. l'établissement de normes d'interface qui pourraient faciliter:
• une approche «réseau ouvert» de l'interfonctionnement avec le secteur spatial des GMPCS, de la part de nombreux «fournisseurs de services», ou
• l'interfonctionnement avec le secteur spatial des GMPCS, assuré en «mode bivalent» par de nombreux opérateurs de services cellulaires.

Certaines initiatives à long terme entreprises dans le cadre de l'UIT et de l'Institut européen des normes de télécommunications (ETSI), peuvent avoir une influence importante, à longue échéance, sur l'évolution des GMPCS (et des communications personnelles en général). Ces initiatives visent à établir une architecture de réseau complète, englobant le réseau fixe, les réseaux de Terre «sans fil» et les GMPCS, qui pourraient fournir des Télécommunications personnelles universelles (UPT), avec une connectivité considérablement perfectionnée pour l'utilisateur. Grâce à ce type de télécommunications, un correspondant pourrait être joint n'importe où, à son numéro personnel.

Les principaux problèmes de réglementation

On peut résumer les problèmes à résoudre dans ce domaine, en posant les trois questions suivantes:

• Que faut-il normaliser?
• Comment faut-il normaliser?
• Qui doit normaliser?

En ce qui concerne ce qu'il faut normaliser, les principales options possibles sont les suivantes:

(1) Une normalisation minimale: seules quelques normes indispensables pour les terminaux et les interfaces, qui sont requises par d'autres politiques de réglementation (comme la reconnaissance mutuelle des autorisations d'utilisation des terminaux).

(2) Une normalisation généralisée concernant les caractéristiques des GMPCS.

(3) Une normalisation concernant les grandes architectures du réseau public destinées à fournir des UPT, telles que le concept, élaboré par l'UIT pour le long terme, des Futurs systèmes mobiles terrestres publics de télécommunications (FSMTPT) (aujourd'hui connu sous le nom de NMT 2000), ou le concept correspondant de l'UMTS proposé par l'ETSI.

Parmi ces trois options, la première est déjà retenue et sera particulièrement intéressante si certains principes, étroitement liés à l'utilisation de normes, sont adoptés (comme la «Reconnaissance mutuelle des autorisations», que nous décrivons dans la 3e Partie). L'option (2) semble peu probable (et pas nécessairement souhaitable) dans un monde de forte concurrence et de techniques de marque. L'option (3) constitue un processus à long terme important, qui est déjà en cours, mais qui risque de n'avoir guère d'influence sur la première génération de GMPCS.

L'évolution récente et actuelle de la réglementation

Dans la pratique, la normalisation des GMPCS évolue dans deux directions:

• La norme relative aux services cellulaires numériques GSM actuellement en vigueur et fondée sur l'AMRT, est de facto adaptée et généralisée, pour servir de base aux normes d'Iridium, qui est également un système AMRT. De façon prresque similaire, les normes prévues pour les systèmes cellulaires de Terre à AMDC, y compris l'application d'une technologie mise au point par Qualcomm, sont reprises pour des GMPCS à AMDC, tels que Globalstar. Motorola, principal détenteur de brevets pour l'application de la technique AMRT aux GMPCS, et Qualcomm, qui se trouve dans une situation équivalente pour la technique AMDC, seraient prêts à autoriser l'utilisation par des tiers de certains éléments de leur technologie, afin que celle-ci puisse «de facto» servir de norme dans tous les cas.
• Des normes techniques officielles sont établies «de jure», pour certains aspects des GMPCS, par des organismes nationaux chargés de la normalisation tels que l'ETSI et l'UIT.

Ces deux organisations procèdent aussi, comme nous l'avons déjà vu, à la normalisation à long terme des architectures globales de communication personnelle.

La politique et les options prévues pour l'avenir

De nombreuses décisions devront être prises, en matière de normalisation, dans les quelques années à venir. Les opérateurs de GMPCS auront à mettre en balance l'intérêt d'un travail de normalisation ambitieux (qui peut contribuer à la réalisation d'objectifs importants comme la libre circulation des terminaux), et le risque d'un désavantage au niveau de la concurrence et de certaines attentes que cette normalisation pourrait susciter quant à l'octroi de droits de propriété industrielle. Les exploitants opteront sans doute pour une approche mixte, favorable à une large normalisation et même au partage de la technologie dans certains secteurs importants mais limités, comme celui des terminaux de poche, mais en même temps favorable à une normalisation minimale dans tous les autres secteurs.

Le numérotage

Le contexte

Du fait que de nombreuses propositions concernant les GMPCS envisagent d'assurer la connectivité pour les communications en direction (et non pas seulement en provenance) des utilisateurs, qui peuvent, à un moment donné, se trouver à n'importe quel endroit du monde, il convient de prévoir des accords internationaux de numérotage répondant à plusieurs critères:

• Les usagers du service téléphonique devraient avoir la possibilité d'appeler n'importe quel utilisateur de GMPCS, sans avoir besoin d'informations préalables sur l'endroit où cet utilisateur se trouve au moment de l'appel.
• Les numéros des terminaux GMPCS devraient (à l'instar des indicatifs régionaux en vigueur aux Etats-Unis et des indicatifs de pays actuellement en vigueur) être faciles à comprendre; les nouveaux accords de numérotage ne devraient être qu'une extension naturelle et facile à retenir du numérotage actuel.
• Il faudrait tenir compte de la nécessité d'aller à long terme vers un système UPT/numéro personnel.

INMARSAT dispose déjà d'un plan de numérotage, établi dans le cadre de l'UIT, qui montre la façon dont le numérotage des futurs GMPCS pourrait être effectué. Ce plan considère les trois régions d'océan d'INMARSAT comme des «pays» ayant chacun son propre indicatif (l'océan Atlantique a ainsi deux indicatifs, l'un pour l'Est et l'autre pour l'Ouest). De la même façon, on pourrait très bien affecter un indicatif de pays à chaque GMPCS.

L'évolution récente et actuelle de la réglementation

Aucune décision importante n'a encore été prise en ce qui concerne la politique de numérotage relative aux GMPCS. On sait cependant qu'INMARSAT (pour INMARSAT-P), ainsi que plusieurs futurs opérateurs de GMPCS des Etats-Unis, s'intéressent beaucoup à cette question. Ainsi, INMARSAT a récemment chargé des consultants de réaliser une étude sur le numérotage. Dans la pratique, les décisions seront principalement prises par le Secteur de la normalisation des télécommunications de l'UIT (UIT-T).

Les décisions politiques et les options prévues pour l'avenir

Pour certains GMPCS, qui vendent leur temps d'émission à des opérateurs de services cellulaires, afin d'étendre la couverture terrestre (comme c'est le cas d'Ellipso et de Globalstar), le numérotage n'est pas un problème majeur. Dans ce cas, les GMPCS fonctionneront probablement conformément aux accords de numérotage prévus pour les services cellulaires de Terre. Mais pour les exploitants de GMPCS dont les projets commerciaux doivent offrir la possibilité d'un déplacement mondial, le numérotage constituera une question essentielle. Il s'agira principalement de choisir entre:

• la recherche d'une solution pratiquement similaire à l'accord de numérotage actuellement respecté par INMARSAT, ce qui nécessitera un consensus international au sein de l'UIT, ou
• la protection d'une administration nationale unique. Un GMPCS sous licence des Etats-Unis, par exemple, pourrait ainsi recevoir un indicatif régional supplémentaire (ou plus précisément un Indicatif d'accès au service ou SAC, tel que 800 ou 900), dans le cadre du plan de numérotage nord-américain.

RÉSUMÉ DE LA PARTIE III
DE LA FORMULATION DES PROBLÈMES À L'ADOPTION DE POLITIQUES PRÉCISES

Quelles sont les différentes possibilités pour résoudre (ou du moins «gérer») les problèmes de réglementation abordés dans la 2e partie? Elles ne manquent pas, mais nous avons essayé, pour les besoins de la présente étude, d'en extraire les caractéristiques essentielles, sous la forme de six «scénarios», repris dans le document ES2:

(1) «Pas de changements / Approche non modifiable»

(2) «Pas de changements / Modifications possibles par consultation»

(3) «Bon voisinage»

(4) «Reconnaissance mutuelle des autorisations»

(5) «Collège de responsables de la réglementation»

(6) «Consultation mondiale sur la réglementation»

ES. 2

DEFINITION DES SCENARIOS