Simplificación del gobierno de Internet

Hace 15 años, es decir, antes del advenimiento de la World Wide Web, la Internet se destinaba esencialmente a académicos e investigadores y era una red no lucrativa basada sobre todo en América del Norte, cuyos usuarios se limitaban en gran medida a utilizar el correo electrónico y la transferencia de ficheros. A partir de 1985, la invención de la web dio lugar a un apreciable crecimiento de la Internet en todos los países de la OCDE y a una privatización cada vez mayor de la red dorsal. Actualmente, la Internet ha dejado de ser algo inherente al mundo en desarrollo y se ha generalizado en la mayoría de los países.

En efecto, el grueso de los usuarios de Internet y de la telefonía móvil viven en Asia-Pacífico, región que está a la vanguardia de las tecnologías de Internet, por ejemplo, banda ancha y datos móviles. Por lo que hace a la penetración de Internet en banda ancha, la República de Corea y Hong Kong, China, constituyen las dos principales economías mundiales, y tratándose de las tecnologías móviles de Internet, hay que señalar que Japón y la República de Corea fueron las dos primeras naciones que lanzaron comercialmente las redes móviles de tercera generación. Sin embargo, muchos países en desarrollo (sobre todo en África) siguen muy poco representados en cuanto a la utilización de la Internet.

Internet consiste básicamente en la interconexión mundial de cientos de miles de computadores, entidades de comunicación y sistemas de información, que de otro modo serían independientes. Esta interconexión se realiza gracias a un conjunto de normas, procedimientos y formatos de comunicación que son compartidos por las redes, los dispositivos y las facilidades conexos. Los procedimientos de comunicación recíproca de los computadores se denominan "protocolos" y, aunque esta infraestructura está evolucionando continuamente con el fin de adaptar nuevas capacidades, el conjunto de protocolos inicialmente que se utilizó en un principio para la Internet era el TCP/IP.

Ahora bien, cuando se discute del gobierno de Internet de lo que se habla es de un tema más circunscrito; nos referimos a la gestión de recursos, esto es, a los recursos esenciales que requiere la utilización de la Internet, y en particular a la creación y gestión de dominios de nivel superior de Internet, la atribución de direcciones de protocolo de Internet y quién define las correspondientes reglas.

Tratándose de la gestión y el gobierno de los nombres de dominio, los principales actores son el Departamento de Comercio de Estados Unidos, la Corporación de Asignación de Números y Nombres Internet (ICANN), el Organismo de Asignación de Números Internet (IANA), que realiza la función del mismo nombre asignada mediante contrato a la ICANN por el Gobierno de Estados Unidos, y una serie de organizaciones encargadas de la administración de dominios de nivel superior de indicativos de país (ccTLD), tanto internacionales como regionales, por ejemplo el Consejo Europeo de Administradores de Registros Nacionales de Dominios de Nivel Superior (CENTR), la Asociación de Administradores de Registros de Dominios de Nivel Superior de Asia-Pacífico (APTLD), la Asociación de Administradores de Registros de Dominios de Nivel Superior de América Latina y el Caribe (LACTLD), la Organización de Administradores de Registros de Dominios de Nivel Superior de América del Norte (NATLD) y la Asociación Africana de Administradores de Registros de Dominios de Nivel Superior (AFTLD).

En cuanto a la gestión y el gobierno de las direcciones de protocolo de Internet, los principales agentes son los que desempeñan la denominada "función IANA", así como los registradores de Internet regionales, incluidos AfriNIC, APNIC, ARIN, LACNIC, y RIPE NCC. Los registradores de Internet regionales (RIR) han constituido, por otra parte, la Organización de Recursos Numéricos (NRO) para oficializar sus esfuerzos de cooperación y de este modo "proteger el acervo de recursos numéricos no asignados, promover y proteger la definición de políticas de "abajo arriba" y hacer las veces de centro de coordinación para promover la aportación de la comunidad Internet al sistema RIR".

Los Estados Miembros de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) han encargado a la Unión que emprenda actividades en relación con el sistema de nombres de dominio y las direcciones de protocolo Internet.

La más alta instancia para introducir cambios o modificaciones en el fichero de zona raíz, nivel superior del sistema de nombres de dominio, es el Departamento de Comercio de Estados Unidos.

Durante los preparativos finales de la primera fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información, que tuvo lugar en Ginebra en diciembre de 2003, el gobierno de Internet fue objeto de extensos debates en los que participaron gobiernos y otras partes interesadas, y aunque se llegó a acuerdo en relación con algunos principios básicos, aún sigue habiendo opiniones divergentes y conflictivas.

Este problema se explica en parte por el hecho de que era posible considerar que un gran número de temas muy variados pertenecían al rubro general de gobierno de Internet. Algunos piensan, en efecto, que este asunto debería considerarse desde un punto de vista más amplio, con el fin de tomar en consideración temas tales como la gestión de los recursos de Internet, los acuerdos de interconexión de Internet y los puntos de intercambio, el correo basura, la ciberseguridad, el acceso/servicios universales, los derechos de propiedad intelectual y la privacidad.

Otros consideran que habría que definir de forma menos amplia la gestión y el gobierno de los recursos de Internet, especialmente cuando se trate de los nombres de dominio y las direcciones, aspecto que ha dado lugar a grandes divergencias en los círculos tecnológicos durante prácticamente una década. Se reconoció que estos temas requerían mayor estudio y ello dio lugar al establecimiento del Grupo de Trabajo sobre el Gobierno de Internet (WGIG)¹ multipartito, que convocó el Secretario General de las Naciones Unidas y al que encomendó informarle acerca de los resultados de la segunda fase de la Cumbre Mundial. El WGIG fue constituido en noviembre de 2004.

Este Grupo integrado por una serie de expertos independientes de más de 30 países publicó su informe en julio de 2005, informe que, entre otras cosas, tenía por objetivo preparar una definición de trabajo aceptable del "gobierno de Internet". El Grupo contribuyó, igualmente, a identificar varias cuestiones pertinentes de política pública y mejoró la comprensión de las funciones y responsabilidades de los gobiernos, las organizaciones intergubernamentales e internacionales y otros foros, así como del sector privado y la sociedad civil, tanto de los países en desarrollo como desarrollados.

La definición de trabajo que dio el WGIG acerca del gobierno de Internet, es que éste consiste en la definición y aplicación, por parte de los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil, y en el ejercicio de sus respectivas funciones, de principios, normas, reglas, procedimientos de formulación de decisiones y programas comunes, que sirvan para dar forma a la evolución y la utilización de la Internet.

Por lo que hace a la política y supervisión pública mundiales, el WGIG reconoció que cualquier entidad que se encargara de las funciones de gobierno y supervisión, debería tener presente los siguientes principios:

El WGIG convino en que el carácter cada vez más internacional de Internet y el principio de universalidad, hacían más necesario aún examinar los mecanismos de gobierno existentes. En este sentido, se examinaron diferentes modelos y se señalaron cuatro modelos que podrían tomarse en consideración.

Entre estas opciones figuraban diferentes escenarios para internacionalizar en mayor medida el control de Internet y hacer participar más decididamente a los gobiernos, especialmente en lo que concierne a las cuestiones de política pública, como muchos países desean, o para garantizar que se proceda de ese modo en el contexto de las estructuras existentes, según preconizan los Estados Unidos y otros países.

En ninguna de estas opciones se proponía que las Naciones Unidas tomen a su cargo las funciones de los órganos técnicos que participan en la gestión de los recursos de Internet ni se abogaba por el establecimiento de un nuevo organismo de las Naciones Unidas. A decir verdad, en este contexto no se mencionaba en modo alguno a las Naciones Unidas.

El WGIG recomendó, por otra parte, el establecimiento de un nuevo "foro" de diálogo en el que todas las partes interesadas pudieran debatir en pie de igualdad los diferentes aspectos del gobierno de Internet. Ahora bien, no se prevé que dicho foro pueda adoptar decisiones.

En el marco del proceso de la CMSI se ha reconocido que la Internet, elemento central de la infraestructura de la sociedad de la información, ha pasado de ser una facilidad de investigación y académica a un servicio mundial destinado al público. La Internet es actualmente un importante medio mundial de comunicaciones y comercio, reviste crucial importancia para los pueblos y los gobiernos de todos los países y es un factor cada vez más esencial de la seguridad nacional.

En la primera fase de la CMSI, celebrada en diciembre de 2003, todos los gobiernos convinieron en que la autoridad en lo que respecta a los aspectos de política pública relacionados con Internet compete a los Estados, que tienen derechos y responsabilidades internacionales a este respecto.

Varios países consideran que los presentes acuerdos de gobierno en lo que atañe a la "supervisión" de los recursos básicos de Internet reflejan el hecho de que Internet empezó siendo un conjunto de redes destinadas a investigadores y académicos, por lo cual no se ajusta adecuadamente al presente entorno.

Algunos estiman que debería establecerse un foro único para examinar los diferentes aspectos del gobierno de Internet, mientras que otros opinan que eso no sería posible, dados los muchos temas planteados.

Los países en desarrollo han indicado ya que, habida cuenta de sus limitados recursos, les resultaría difícil seguir todos estos procesos y no piensan estar adecuadamente representados en las estructuras del gobierno de Internet.

Asimismo, preocupa a muchas naciones que un solo país -Estados Unidos- tenga una relación especial y contractual con la ICANN. En efecto, cuando con la asistencia del Departamento de Comercio de Estados Unidos y otros actores se estableció este organismo en 1998, el Gobierno estadounidense señaló que su función de supervisión concluía en septiembre en 2000. Algunos sostienen que la relación especial y contractual de ese Gobierno con ICANN hace que influya en el proceso de decisiones de la Corporación.

En fecha más reciente (junio de 2005) el Gobierno estadounidense anunció un nuevo conjunto de principios² en los que se afirmaba que, al menos por el momento, "mantendría su papel histórico en lo que concierne a introducir cambios o modificaciones en el fichero de zona de raíz de referencia" y que "Estados Unidos velaría por que la ICANN siguiese realizando sus actividades básicas y llevando a la práctica su misión técnica básica".

Estados Unidos "reconoce que a los gobiernos se les plantean legítimas preocupaciones de política pública y soberanía en cuanto a la gestión de los ccTLD. Por tal razón, Estados Unidos se compromete a colaborar con la comunidad internacional para responder a dichas preocupaciones, teniendo presente la necesidad esencial de garantizar la estabilidad y seguridad del sistema de nombres de dominio de Internet".

El argumento que se esgrime para mantener la situación actual, se basa en el hecho de que los organismos que participan en la administración de los recursos de Internet han hecho un buen trabajo para responder al rápido crecimiento y el despliegue de la Internet y han estado en condiciones de responder sin tardanza a las exigencias suscitadas.

Con frecuencia se señala que el sector privado debería adoptar un cometido rector en este sentido y que la participación de los gobiernos haría que se politizara la gestión de la Internet.

Otros mantienen que la supervisión efectuada por el Gobierno de Estados Unidos no ha interferido en ningún momento en el proceso de formulación de decisiones de la ICANN.

Aquellos que abogan por modificar el status quo declaran que no tiene legitimidad internacional y que si la ICANN sigue sujeta a las leyes estadounidenses, seguirá siendo un instrumento en el que Estados Unidos ejercerá una influencia desproporcionada.

Quienes piensan así sostienen que los acuerdos vigentes, acuerdos que otorgan al Gobierno de Estados Unidos la decisión final en lo que concierne a la presencia de los países en el ciberespacio (ccTLDs) ponen en peligro la soberanía y la seguridad nacional de los Estados, especialmente las de aquellas que no mantienen buenas relaciones con Estados Unidos.

Y agregan que el Gobierno de Estados Unidos no cumplió con la promesa que había formulado originalmente en el sentido de dejar de participar en la función de supervisión en ICANN en septiembre de 2000 a más tardar.

Aunque pocos ponen en duda el hecho de que la actual estructura de gobierno es idónea para atender a los problemas técnicos de gestión, muchos consideran que dicha estructura no sirve para reconocer adecuadamente el papel que desempeñan los gobiernos en materia de política pública.

El Informe del WGIG fue transmitido a la reunión del Comité Preparatorio celebrada del 19 al 30 de septiembre (PrepCom-3), para su examen con anterioridad a la segunda fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información, que tendrá lugar en Túnez del 16 al 18 de noviembre de 2005.

Tras un inicio lento de los debates en la reunión precitada, debido a la polarización de posiciones, el ritmo se aceleró tras la publicación de un proyecto de documento de la Presidencia, asumida por el Señor Embajador Masood Khan de Pakistán. Iniciada la segunda semana, varios grupos empezaron a redactar el proyecto del documento de la CMSI sobre temas que iban del correo electrónico al ciberdelito, pasando por los costos de intervención y -muy en especial- la gestión de recursos cruciales de Internet tales como los nombres de dominio Internet y los sistemas de direccionamiento IP.

No se formuló propuesta alguna en el sentido de dar por terminadas las funciones técnicas de la ICANN y el Gobierno de Estados Unidos señaló que la Corporación debería centrarse en sus funciones técnicas básicas. Sin embargo, esta declaración dejó sin resolver la forma en que los países tendrían que discutir y conciliar sus diferencias de política pública, por no hablar de si esto se haría en un marco institucionalizado y, en tal caso, qué forma debería darse a dicho marco.

Como no pudo llegar a acuerdo alguno por falta de tiempo, la PrepCom-3 convino en que transmitieran nueve propuestas de los gobiernos para que se examinaran más a fondo, así como el documento de reflexión sobre el gobierno de Internet. Las propuestas gubernamentales mencionadas son las siguientes:

En prácticamente todas las propuestas se insta al establecimiento de un nuevo foro de gobierno de Internet sin poderes de formulación de decisiones, según lo sugirió el WGIG.

El concepto y las disposiciones prácticas en cuanto a la función de "supervisión" son el tema con respecto al cual estas propuestas difieren esencialmente. Por ejemplo:

Será necesario presentar a la Cumbre un texto sobre el gobierno de Internet que sea objeto de consenso. Al parecer, ya existe suficiente consenso en lo que respecta a la creación de un foro. Sin embargo, hay muchas opiniones divergentes acerca de la duración, la función precisa, el mandato y la forma que debería tener dicho foro.

No obstante, las posiciones de las delegaciones sobre la "supervisión" están aún muy polarizadas. Como los resultados de la Cumbre dependen de que se obtenga un texto que recabe consenso, cabe esperar que todas las partes lleguen a una posición de compromiso.

Asimismo, es poco probable que estos asuntos se resuelvan a satisfacción de todas partes en la segunda fase de la Cumbre, lo que apunta a que el asunto que representa el gobierno de Internet se incluirá en los órdenes del día de futuras conferencias intergubernamentales, incluida la Conferencia de Plenipotenciarios de la UIT que se celebra cada cuatro años y tendrá lugar en noviembre de 2006.