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电信业动态

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政策与监管
监管困境:移动终接费
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摄影: AFP/PhotoAlto
 
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摄影: AFP/PhotoAlto

在移动互连收费问题上,移动运营商之间通 常趋向于采用谈判和商业协议方式解决*,而 监管机构仅在各方不能达成一致时才出面仲 裁。相比之下,固定互连收费的监管情形却 大不相同。

固定电话业务在全球范围内的开放相应导 致出现了大量且目前仍在不断涌现的服务提 供商,这给监管机构出了难题,即要在确保 各个运营商之间业务互连的同时,确保原有 垄断运营商不能滥用其市场支配力。这使得 许多国家在固定电话互连问题上采取了刚性 监管措施,而相比较而言,在全球范围内对 移动通信业务采取的是柔性监管方式。

不过近年来,监管机构对移动业务的某些 方面也采取了较为严格的监管。这其中之一 便是移动运营商相互之间以及移动运营商与 固定网络运营商之间发生的呼叫终接费或通 常称之的移动终接费问题。

这一问题是2010年3月9日国际电联发布的 《2009年电信改革趋势:全面监控还是顺其 自然?通过有效的ICT监管促发展》其中一章 的主题,也是2009年11月在黎巴嫩贝鲁特召开 的国际电联全球监管机构专题研讨会(GSR) 上一个讨论文稿的主题。

压力重重

国际电联的报告强调,移动终接费问题 已成为许多国家关注的重点。报告指出,对 这些问题采取“全面监控”的监管举措的动 向在欧洲尤为明显。2001年,欧盟委员会 (EC)制定了一个框架,要求监管机构对 互连市场进行审查。相应地,许多欧洲国 家引入了针对移动互连收费特别是移动终接 费的价格监管措施。但这不足以降低收费水 平。2008年,欧盟各国移动终接费价格相差 较大,塞浦路斯每分钟为2欧分,而保加利亚 每分钟近16欧分。

2009年5月,欧盟委员会通过了整个欧洲联 盟(欧盟)有关固定和移动终接费监管问题 的处理建议。该建议规定了国家监管部门在 制定固定或移动终接费时应遵循的原则。例 如其中规定采用长期增量成本(LRIC)模型 方法,以确保终接费建立在高效运营成本基 础之上。

欧盟委员会说,在整个欧盟范围内采取消 除价格扭曲的举措将降低话音呼叫的价格, 从而让用户在2009-2012年间节省至少20亿欧 元,并刺激对整个通信部门的投资。它还认 为,较高的移动终接费将使固定和小型移动 运营商难以实现与大型移动运营商的竞争。 它认为,国家层面监管方式的分歧将对统一 市场的理念形成破坏,同时有可能降低欧洲 的竞争力。

欧盟委员会因此大力推动大幅削减移动终 接费水平,期望至2012年实现每分钟1.5至3.0 欧分,而欧盟这一价格在2008年10月平均值为 每分钟8.55欧分。另一方面,一些移动运营商 对此进行了研究并得出结论认为,降低移动终 接费率并不一定能降低消费者购买价格,理由 是其他资费(例如月租费)可能相应增加。其 他反对理由包括该政策可能导致潜在的新的移 动市场进入者不能够获得足够的投资回报,从 而影响竞争,并损害消费者利益。

欧盟在此方面并非孤军奋战。其他许多 国家也已对移动电话终接费问题施加了监管 压力(正式和非正式的)。当然并非大家都 朝着同一方向。有些监管机构的监管措施正 在从“全面监控”转变为“顺其自然”。例 如,中国香港电讯管理局(OFTA)于2009年 4月对固定–移动互连收费问题放松了管制措 施,即相关方只需签订商业协议即可。

费用类别

为补偿承载对方流量发生的费用,运营 商主要采用三种互连费用支付方式:

  • 主叫网络付费(CPNP)–对于运营商 之间交换的流量,始发方运营商向终接方运 营商按分钟数支付收费。这是最常见的互连 体制。

  • 互免结算(BAK)–在此体制下(有时称 为“发送方保留全部收入”),各运营商同意 免费终接来自另一运营商的呼叫(通常情况下 以每一方向的流量大致平衡为条件)。

  • 被叫网络付费(RPNP)–被叫运营商 向呼叫始发方运营商按分钟数支付费用。这 一体制不像CPNP那么常见,主要用于北美和 日本。

运营商通常通过向消费者收费的方式来 回收其业务的净成本。主要有两种方法 可以这样做:

  • 主叫付费(CPP)–主叫方为该呼叫支 付全部费用,而被叫方则分文不付。该体制 通常与向运营商收取互连费用的CPNP体制并 存。

  • 被叫付费(RPP)–被叫方支付全部或大 部分费用。在移动电话领域,这指的是支付 终接于被叫方手机上的“通话时间费用”, 当然主叫方也可能同时支付本地呼叫费用。 这种零售收费体制通常与RPNP并存。

区域视角

非洲

非洲移动电话运营商和网络正处于蓬勃 发展阶段,而所有这些网络都需要与原有网 络实现互连。在对《2009年国际电联资费政 策调查》做出回复的19个非洲国家中,已有 16个国家在移动终接费问题上采取价格监管 举措。其中两个国家(贝宁和布隆迪)采取 “互免结算”互连体制,这是一种普遍用于 互联网服务提供商而鲜见于电话运营商的体 制。约有13个国家指出它们在互连业务问题 上采用了主叫网络付费制度。这在某种程度 上解释了该地区广泛存在监管干预的原因所 在。在对移动终接费监管问题采取成本定价 模式的国家中,百分之六十采用了长期增量 成本模式,另外百分之二十采用了国际标杆 模式。

阿拉伯国家

随着市场越来越开放和进入这些市场的 公司越来越多,这一地区的市场正变得越来 越具有竞争性。在一些国家(如卡塔尔和摩 洛哥),对固定和移动终接费问题通常采用 国际标杆模式进行监管。其他一些国家,由 于只有一个运营商,因此不存在互连费监管 问题。而另外一些国家,如阿拉伯联合酋长 国,互连协议通过各方谈判方式确定,只是 在有争议的情况下才进行监管干预。

 
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摄影: © Dreamstime
亚太地区

根据各自不同情况,亚太地区许多国家采 取了各自不同的管理方法。例如:

  • 新加坡 — 在固定网络零售价格问题上一直 采取的是主叫付费模式,对所有终接于主体固 定网络的流量收取基于成本的固定终接费,大 约在0.6美分左右。移动运营商向其订户回收 终接费,这些订户的来话和去话都要缴费。移 动终接费设定为0,采用互免结算制度。零售 价格不受监管,运营商可以通过多种业务套餐 的方式进行竞争。经1999、2002和2006年审议 后,新加坡资讯通信发展管理局认为不改变现 有管理体制是服务市场的最佳方式。

  • 印度 — 为促进网络发展,2009年3月对监管 条例做出了修订,即对于包括所有类型的固 定或移动呼叫的国内电话,其终接费从每分 钟约0.6美分降至每分钟约0.4美分。对于国际 长途电话,终接费从每分钟0.8美分降至每分 钟0.6美分。印度电信管理局(TRAI)表示, 希望这一降价举措能造福于用户,降低其国 际呼叫的去话呼叫资费。

  • 新西兰 — 未实行监管措施,但是,运营机 构必须做出可以依法强制执行的有关降低固 定至移动收费的承诺。新西兰电信公司同意 自2007年起的5年内,将移动终接费从每分钟 约14美分降至每分钟约8美分。沃达丰新西兰 公司承诺在此同一时间段内将其费率由每分 钟的14美分降低至10美分。这些行业性承诺 被视为在促进有效竞争电信市场方面迈出的 积极步骤。

美洲s

就移动终接费监管而言,这里可能是全球 最为开放的地区。根据《2009年国际电联资 费政策调查》,本地区一半以上国家通过运 营机构之间的谈判和商业协议方式确定移动 终接费。只有当出现纠纷时,监管机构才介 入,许多国家并制定了在此情况下互连价格 的确定规则。几乎所有接受调查的国家都表 示,大多数情况下对互连业务采取主叫网络 付费制度。两个国家(哥伦比亚和哥斯达黎 加)采取互免结算互连收费制度。那些对移 动终接费进行监管的国家,大多使用长期增 量成本模式或长期增量成本模式与标杆模式 组合方法,采取基于成本的收费方案。

欧洲和独联体

该地区大多数国家在互连收费问题上采 取监管举措。《2009年国际电联资费政策调 查》显示,在接受调查的17个欧洲及独立国 家联合体(独联体)国家中,有15个国家在 移动终接费问题上采取监管举措。而在该地 区其他国家中,除移动通信国际漫游以外, 所有其他零售移动业务均不受监管。

在确定移动终接费问题上,一半以上国家 采用标杆模式或者标杆与成本模式的组合方 法(单独使用基于成本定价方式的国家不足 百分之三十)。采用长期增量成本模式确定 的移动终接费平均值约为8.5美分。若采用完 全成本分摊法(FDC)模型,则上述费率平均 值约为20.4美分。如果采用标杆模型,上述费 率值约为6.2美分至20.7美分。

融合、IP和下一代网络

固定和移动运营商正在全力开展向全IP (网际协议)网络的演进工作,其中许多运 营商已提供了下一代网络(NGN),这些网 络在提供话音通信的同时,也能提供互联网 接入和数据业务功能。互联网服务提供商之 间的链路通常是不受监管的,随着越来越多 的呼叫转移到IP电话(VoIP)技术平台,互免 结算方法受到越来越多的欢迎。

固定和移动通信在互连收费制度方面的差 异主要源自将这两类业务视为截然不同业务 并因而采取不同监管措施。如今,固定和移 动之间的界限正日趋模糊。比如说,如果运 营商使用其网络的Wi-Fi热点提供话音呼叫, 那么,如何确定其终接业务是适用固定终接 费还是适用移动终接费?

随着越来越多的固定和移动设备接收基于 IP技术的承载多媒体业务,传统固定或移动之 间的界限也变得也来越不合时宜。显然,监 管机制需要更新,并应更灵活地为这一充满 活力的市场环境服务。

 
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摄影: © AFP

为何要对终接费进行监管?

从世界各地情况来看,对于是否监管移动 终接费问题似乎难以找到一个简单的答案。美 洲地区(许多国家不采取价格监管措施)的费 率与普遍采取监管措施的欧洲和独联体国家的 费率非常相似。《2009年趋势》报告说,不应 轻易决定采取监管干预措施,且采取监管措施 的时机也应基于各种因素考虑,例如各市场参 与者的市场支配力和整体价格竞争程度等。此 外,监管机构应该记住的是,除监管措施外还 有其他一系列的解决方案。这些措施包括:

  • 允许更多的企业包括虚拟移动网络运营商 进入市场;

  • 鼓励有助于消费者变更其服务提供商的举 措;

  • 确保资费的透明,以便使消费者有能力对 不同公司(和国家)的收费做出比较。

《2009年趋势》报告总结说,监管机构应 认识到一个普遍公认的事实,即如果任由对 竞争对手网络采取高收费(终接费)的情况 存在,将会使竞争产生扭曲,从而对市场新 进入者形成阻碍,最终对终端用户利益造成 伤害。根据该报告,消除运营商之间不必要 的高价终接费将有助于降低消费者价格,并 推动整个电信部门的创新。

 

* 互连收费是各运营商为各自的网络之间发生的流量交换而补偿对方的费用。终接费是若干互连收费中的一项。 本文借鉴了国际电联2010年3月9日发布的《2009年电信改革趋势:全面监控还是顺其自然?通过有效的ICT监管 促发展》报告第6章“移动终接费–监管或顺其自然”。

 

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