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电信业动态

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政策与监管
电信改革趋势
Sami Al Basheer Al Morshid
摄影: ITU/V. Martin
“虽然全球信息通信技术行业的 设备和生产销售额下降, 需求降低,投资萎缩, 但这一行业表现出比 其他许多行业更强的危机 抗御能力。”

国际电联电信发展局主任
萨米·阿勒巴舍里·阿勒穆什德
 
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摄影: © Blend Images/Alamy

全球金融危机唤起了人们对有效监管的重 视,也对政府的作用和曾经流行的自由放任 态度提出质疑。这种自由放任的态度在金融 部门尤为显著。国际电联2010年3月9日发布 的一份报告《2009年电信改革趋势》* 指出, 政府和业界目前正在重新审视自身的作用, 其中一个方面涉及新的宽带经济发展问题。 该报告提出,虽然投资取向发生了变化,资 本市场状况不利并出现了金融危机,投资者 的数量及投资目标的多样化都将确保信息通 信技术(ICT)行业投资依然保持强劲势头和 多样性。

报告认为,电信/ICT监管机构应在全面监 控和顺其自然两种监管做法之间保持微妙的 平衡。报告认为这一点对于确保本行业的健 康发展和实现社会目标至关重要。

国际电联电信发展局主任阿勒·穆什德 表示:“虽然全球信息通信技术行业的设备 和生产销售额下降,需求降低,投资萎缩, 但这一行业表现出比其他许多行业更强的危 机抗御能力。” 他还认 为:“某些市场,比如蜂 窝移动和互联网,依然蒸 蒸日上。发展中国家展现 的商机,使这些国家仍然 颇具吸引力,那些已经开 始落实监管改革举措的国 家尤其如此。”但他同时 也认为,“如何解决信息 通信技术行业目前面临的 复杂的监管问题尚无清晰 的解决方案”。

监管趋势

过去二十年似乎印 证了三位一体监管改革 的力量, 即独立的监 管机构、竞争和私营 化( 见图1) 。通过照 搬、调整或重塑这些 监管方式,世界各国已经重振了各自的信息 通信技术市场,并使之转化为数字经济。重 要的是,大部分国家已经建立了享有独立决 策权的独立监管机构。独立监管机构的数 量从1990年的区区12家,增至2009年底的 153家。

监管机构已经逐步开放了固定链路业务领 域的竞争,在此过程中一般都采取了将国家 固定业务主体运营商私营化的方式,到2009 年,实现私营化的固定线路业务主体运营商 数量达到124个左右。监管机构传统的职能主 要是通过发放许可证、指 配频率和其他稀缺资源、 处理互连问题以及推进普 遍接入支持计划等方式监 管电信市场的接入问题。 目前,监管机构的重心已 经转向创造有利的投资环 境、促进市场的发展,并 确保人人都能有效地融入 数字社会。

连通性、开放性和 脆弱性

监管机构的视野正在 向更广的信息通信技术行 业不断扩展,但在许多国 家,监管机构没有有效权 力顾及电信以外的领域。 技术和网络融合过程中出 现的变化使监管机构不得 不正视那些一直属于其他政府部门和机构管 辖范围或无人问津的新领域。

监管机构必须了解更广泛的信息通信技术 生态系统以及计算机处理与电磁信号传输之 间不断变化的共生关系。同样,监管机构还 需要更好地了解网络管理的作用以及技术发 展过程中制造业的作用。

图1 — 关于监管改革时代的图表
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来源:国际电联世界电信/ICT统计指标数据库。

监管机构的职能范围有时不那么明确。 例如,在大部分国家,监管机构在处理网络 安全问题方面的作用就未得到明确界定。同 样,有关媒体内容的责任通常没有与网络和 服务的监管挂钩,在这种情况下,传统的电 信监管机构在处理与媒体内容有关的市场支 配力问题时可能面临很大的困难。与此同 时,一些监管机构无权实施那些由别的机构 监管的竞争政策。

鉴于标准化和专利的重要性,监管机构同 时还需要介入标准制定机构的工作和进程。 在很多国家,法院或特定的竞争监管机构在 此领域可能负主要负责,但对于那些负责促 进信息通信技术接入及网络和服务创新的监 管机构来说,这是一个值得关注的重要问题。

投资与刺激计划

在过去的一年中,信息通信技术的投资环 境经历了令人震惊的变化。根据世界银行的 统计,银团贷款的规模已急剧收缩,这是因 为高收入国家的商业银行和其他金融机构试 图通过限制新的借贷或收紧现有的信用额度 来支撑资本比率。另外,一些主要新兴市场 股权的首次公开发行已经枯竭,就像崩盘的 股市一样。一些像雷曼兄弟公司那样的主要 投资银行的破产使得整个金融混乱局面雪上 加霜。汇率也因此受到严重的影响。所有这 些变化给信息通信技术行业的投资市场带来 了很大的不确定性,使之充满潜在的误区且 难以捉摸。

运营商已经看到了金融危机对其国际投资 战略和对已投资业务赢利能力的影响。对于 当前面临的投资挑战,似乎出现了两种主要 反应。一些运营商已经停止投资或减少了投 资目标。其他运营商将当前的金融危机视为 以极低的成本投资特定市场的机会。

监管机构和决策机构可以采用双管齐下的 方式积极应对全球衰退中固有的问题,避免 对信息通信技术行业产生重创:

  • 研究如何向潜在的和现有的投资者提供财 政支持,包括采取一揽子刺激计划和建立 公共-私营部门伙伴关系等其他手段;

  • 通过降低或缓缴许可证费用和税费等直接 的财政刺激手段,以及通过在号码可携带 和本地环路分类定价方面提出新的监管措 施和权限等方式来降低业务成本(以便运 营商减少资本成本和运营成本,提高运营 效益和利润)。.

各国政府、监管机构,甚至是私营部门从 全球金融危机中得到的一个教训是,金融部 门缺乏有效监管,发达国家尤甚。一些国家 转而采取“救市方案”和“经济复苏计划” 以提高市场需求,创造就业机会。很多复苏 计划都加强了各国政府在原本不受约束的市 场中的作用,这样做面临的风险是,包括信 息通信技术行业在内的受监管行业会将这种 情况解释为对监管程度的仁智之见。实际 上,这场争论的焦点应是监管的有效与否。

有效监管可以发挥“刺激计划”的作用。 明智的监管等于投资,而投资可以促进增长 和发展。令人欣慰的是,就监管和制度框架 的发展而言,信息通信技术行业具备了坚实 的基础。.

 
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摄影: © AFP

融合与互连

融合的技术正在促进竞争。网际协议电话 (VoIP)业务不仅使宽带、线缆调制解调器和 无线服务提供商能够直接相互竞争,而且还可 以使新的服务提供商在无需拥有自己的网络基 础设施的情况下参与竞争,进而促进竞争。

未来互连的监管框架一定会超出话音互连 的监管范范畴。IP网络的出现和电信公司与互 联网环境的共存已经对现有的监管做法形成 了压力。有迹象表明,现有的互连监管机制 并不具有足够的灵活性,而且可能无法有效 地解决市场上出现的种种问题。互连做法已 经相应发生了一些变化(例如实施基于容量 的互连模式),而且将来需要更多的变化。 同样显而易见的是,互连监管模式出现的大 部分变化都源于互联网互连的做法。

然而,本质上并不相同的各种网络环境 的共存问题给监管机构带来了种种挑战。目 前互联网采取的互连模式将来会不会继续下 去?互联网世界中至今仍维持着互连的各种 机制能不能用于未来?这些机制是否能在未 来确保和维持稳定的互连?“顺其自然”的 监管方式是否仍然正确?这些问题已迫在眉 睫,而且仍需集思广益。

电信行业正沿着IP网络逐步取代电路交 换网络的趋势演进,固定业务和移动业务均 是如此。即便如此,为了实现价值最大化和 覆盖尽可能多的用户,监管机构仍需要确保

有效和可靠的网络互连。传输功能与服务功 能的分离不仅可以促进无缝互连,而且为促 进跨越多个网络开展业务提供了最大的灵活 性。简言之,IP开辟了一个实现加强互连而不 是削弱互连的未来。

但是,在可预见的未来,IP网络还将与原 有的传统网络共存。因此,对传统互连监管 的需求不会消失,事实上,复杂的互连环境 可能更需要有力的监管。

VoIP业务的增长正改变着电信业的发展 前景,促进新的参与者与主体运营商展开竞 争,并重造本行业的经济。

在各国政府和监管机构逐渐接受这一现实 的同时,各运营商也在做出调整,以适应这 种已经变化了的竞争环境和新出现的经营模 式。这一切都预示着网络、服务和应用在融 合时代将进一步整合。

对实现连接的消费者提供保护

对获得连接和“永远在线”的需求影响了 消费者的生活方式,也影响了人们做生意的 方式。不管是高速宽带,还是拨号连接,上 网已经成为进入市场、获取信息、融入社交 网络和获得教育的同义词。

为了确保消费者能够充分享受互联网提供 的服务,监管机构需要确保网络的高效可靠、 随处可用(包括偏远的农村地区)和价廉。目 前的挑战是既要创造有利于竞争和创新的市场 条件,又要同时保护消费者的权益。

 

* 本文摘编自国际电联2010年3月9日发布的报告《2009年电信改革趋势》。报告探讨的主题是“全面监控还是顺其 自然?通过有效的ICT监管促发展”。报告吸纳了2009年11月在黎巴嫩贝鲁特召开的国际电联全球监管机构专题研 讨会的内容。来自全球的600多家监管机构参加了这次研讨会。会议重点讨论了对新市场的展望,介绍了世界各 国为刺激ICT增长和提高宽带业务接入所采取的不同监管做法。

报告的摘要可从以下网页获取:http://www.itu.int/ITU-D/treg/publications/trends09.html。报告向国际 电联成员和公众出售,可以通过以下网页在线订购: http://www.itu.int/publ/D-REG-TTR.11-2009/en

 

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