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Politique et réglementation
Tendances des réformes dans les télécommunications
Sami Al Basheer Al Morshid
Photographe: ITU/V. Martin
“Si, dans l'ensemble, le secteur des TIC a présenté un tableau fait de baisse des ventes d'équipements et de produits manufacturés, de réduction de la demande et de compression des investissements, à l'échelle mondiale, ce secteur a fait face à la crise avec davantage de succès que bon nombre d'autres branches d'activité.”

Sami Al Basheer Al Morshid,
Directeur du Bureau de développement des télécommunications de l'UIT
 
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Photographe: © Blend Images/Alamy

La crise financière mondiale nous a rappelé à point nommé l'importance d'une réglementation efficace et suscité diverses questions quant au rôle des pouvoirs publics et à l'attitude de laisser-faire qui prévalait, notamment dans le secteur financier. Selon le rapport de l'UIT Tendances des réformes dans les télécommunications 2009*, publié le 9 mars 2010, un des domaines dans lesquels les pouvoirs publics et le secteur privé reconsidèrent actuellement leur rôle est celui du développement d'une nouvelle économie du large bande. Il est dit dans le rapport que quelle que soit l'évolution de l'appétit des investisseurs, la médiocrité des conditions sur le marché des capitaux et les crises financières, l'étendue de l'offre offerte aux investisseurs et la diversité de ses objectifs garantiront que les investissements dans le secteur des TIC demeureront robustes et diversifiés.

Les auteurs du rapport font valoir que les régulateurs du secteur des télécommunications/TIC doivent déterminer un compromis délicat entre les deux approches diamétralement opposées de la réglementation, à savoir l'intervention ou le laisser-faire. L'exercice est absolument critique si l'on veut assurer le développement harmonieux du secteur tout en atteignant les objectifs sociaux.

«Si dans l'ensemble le secteur des TIC a présenté un tableau fait de baisse des ventes d'équipements et de produits manufacturés, de réduction de la demande et de compression des investissements, ce secteur a fait face à la crise avec davantage de succès que bon nombre d'autres branches d'activité», a déclaré Sami Al Basheer Al Morshid, Directeur du Bureau de développement des télécommunications de l'UIT. Et d'ajouter «Certains marchés — ainsi du cellulaire mobile et de l'Internet — sont demeurés actifs. En raison des opportunités économiques qu'ils offrent, les pays en développement continuent d'offrir des débouchés intéressants, tout particulièrement ceux qui ont adopté des programmes de réforme de la réglementation ». Il note également que «les réponses à bon nombre des problèmes de réglementation complexes auxquels est actuellement confronté le secteur privé sont loin d'être claires».

Tendances de la réglementation

Pour ce qui est de la réforme des réglementations, ces deux dernières décennies semblent confirmer la toute-puissance de la triade: séparation des régulateurs/ concurrence/privatisation (voir la Figure 1). En suivant, en adaptant et souvent en réinventant ces concepts, les pays du monde entier ont été en mesure d'insuffler une vie nouvelle à leurs marchés TIC et d'amorcer la transformation menant à l'économie numérique. La plupart des pays ont pris l'importante décision d'instituer des instances de réglementation séparées, totalement indépendantes dans leur prise de décisions. Le nombre des instances de réglementation séparées est en effet passé de seulement 12 à 153 entre 1990 et la fin 2009.

Les régulateurs ont peu à peu ouvert les services sur ligne fixe à la concurrence, évolution qui s'est accompagnée presque inévitablement de la privatisation de l'opérateur national établi — près de 124 opérateurs de lignes fixes ont été privatisés en 2009. Traditionnellement, les régulateurs s'occupent essentiellement de la réglementation de l'accès au marché des télécommunications en octroyant des licences d'utilisation du spectre et d'autres ressources rares, en réglant les questions d'interconnexion et en contribuant aux programmes mis en place pour accélérer l'accès universel. Depuis peu, il leur incombe avant tout de susciter des conditions propices aux investissements, de favoriser la croissance des marchés et de faire en sorte que personne ne soit exclu de l'économie numérique.

Connectivité, ouverture et vulnérabilité

Le champ de vision des régulateurs s'élargit pour inclure le secteur des TIC au sens large et pourtant, dans de nombreux pays, les régulateurs ne disposent pas effectivement des pouvoirs qui leur permettraient de dépasser l'horizon des télécommunications. L'évolution qui dérive de la convergence des technologies et des réseaux expose les régulateurs à de nouveaux domaines de compétence qui relevaient traditionnellement des autres départements et instances de l'administration centrale ou qui ne relevaient d'aucune entité.

Les régulateurs doivent comprendre l'écosystème TIC au sens large ainsi que la relation de symbiose qui se forme en continu entre le traitement informatique et le transport des signaux électromagnétiques. De même, ils doivent mieux comprendre la gestion des réseaux ainsi que le rôle des fabricants dans la mise au point des techniques.

Figure 1 — L'heure est à la réforme de la réglementation
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Source: UIT, Base de données sur la réglementation des télécommunications dans le monde.

Le mandat des régulateurs n'est pas toujours clair. Par exemple, le rôle des régulateurs face au problème de la cybersécurité n'a pas été clairement défini dans la plupart des pays. De même, la plupart des pays n'ont pas fusionné la responsabilité des contenus des médias avec la juridiction sur les réseaux et les services. C'est dire que les régulateurs traditionnels des télécommunications peuvent avoir les plus grandes difficultés à traiter certains problèmes d'emprise sur le marché, notamment en ce qui concerne le contenu des médias. Par ailleurs, certains régulateurs n'ont pas les pouvoirs requis pour assurer la mise en oeuvre des politiques relatives à la concurrence, lesquelles relèvent d'une instance différente.

Compte tenu de l'importance de la normalisation et des brevets, les régulateurs doivent collaborer avec les organes de normalisation et prendre en compte leurs processus. Dans de nombreux pays, les tribunaux ou une instance de réglementation de la concurrence spécifique peuvent avoir la haute main en la matière mais le problème demeure important pour les régulateurs chargés de faciliter l'accès aux TIC et l'innovation dans les réseaux et les services.

Investissements et «plans de stimulation»

Le contexte des investissements dans le secteur des TIC s'est transformé de façon surprenante au cours de l'année passée. Selon la Banque mondiale, les prêts bancaires se sont brutalement comprimés, les banques commerciales et les autres institutions financières des pays à revenus élevés cherchant radicalement à rehausser leurs ratios d'endettement en limitant les nouveaux prêts ou en demandant le remboursement des lignes de crédit existantes. De surcroît, les placements publics se sont taris sur les principaux marchés émergents alors que les places boursières s'écroulaient. La faillite des grandes banques d'investissement telles que Lehman Brothers n'a pu qu'ajouter aux incertitudes et aux perturbations de l'heure. Les taux de change ont eux aussi été gravement affectés. L'ensemble de ces facteurs, combinés, explique un marché des investissements très incertain dans le secteur des TIC — caractérisé par de nombreux risques et des conditions très instables.

Les opérateurs ont étudié l'incidence de la crise sur leurs stratégies d'investissements internationaux et sur la rentabilité des montages dans lesquels ils avaient déjà consenti des investissements. Les actuels problèmes d'investissement semblent susciter deux réactions principales. Certains opérateurs ont renoncé à tout investissement ou ont abaissé sérieusement leurs objectifs en la matière. D'autres opérateurs voient dans la crise actuelle une excellente opportunité d'investir sur certains marchés avec des contraintes financières sensiblement limitées.

Les régulateurs et les décideurs peuvent prendre l'initiative de se colleter aux problèmes qui sont le corollaire du fléchissement de l'économie mondiale afin d'éviter tout effet radical dans le secteur des TIC en adoptant une approche articulée autour de deux grands axes:

  • voir comment un appui financier peut être apporté à des investisseurs potentiels ou existants, notamment par le jeu de «montages de stimulation» et de mécanismes de remplacement comme les partenariats public-privé;

  • réduire les coûts de l'activité économique (permettre aux opérateurs de réduire leurs dépenses d'équipement et leurs dépenses d'exploitation et de relever leurs marges d'exploitation et leurs bénéfices) par le jeu d'incitations financières directes, comme l'abaissement ou le report des droits et taxes de licence et en promulguant de nouvelles réglementations ou en définissant de nouvelles directives dans des domaines comme la portabilité des numéros ou le dégroupage de la boucle locale.

L'une des leçons que les administrations centrales, les régulateurs et même les opérateurs du secteur privé ont tirées de la crise financière mondiale est que la réglementation appliquée dans le secteur financier était inefficace, tout particulièrement dans les pays en développement. Certains pays ont recouru à des «sauvetages financiers» et des «plans de reprise» pour relancer la demande et créer des emplois. Bon nombre de ces plans de reprise comportaient un rôle accru de l'administration centrale sur ces marchés, par ailleurs libres. Le risque en l'occurrence étant que les secteurs visés par la réglementation, notamment celui des TIC, interprètent la situation comme relevant d'un débat entre une réglementation excessive et une réglementation insuffisante. En vérité, le débat devrait porter essentiellement sur l'efficacité de la réglementation.

Ceci peut jouer le rôle d'un «plan de stimulation». Qui dit réglementation efficace, dit investissement et qui dit investissement dit croissance et développement. L'aspect positif de la situation est que le secteur des TIC repose sur des bases relativement solides quant au développement des cadres de réglementation et des cadres institutionnels.

 
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Photographe: © AFP

Convergence et interconnexion

Les technologies issues de la convergence facilitent la concurrence. Les services VoIP donnent aux fournisseurs de services large bande, de services par câblomodem et de services hertziens la possibilité de se faire directement concurrence entre eux. Elle facilite la possibilité de se faire concurrence sans disposer de leurs infrastructures.

Les futures structures de réglementation de l'interconnexion iront certainement bien au-delà de la réglementation de l'interconnexion vocale. L'apparition des réseaux IP et la coexistence des environnements «opérateurs de télécommunication » et «Internet» rendent les pratiques actuelles adoptées en matière de réglementation de plus en plus problématiques. Il semble que les systèmes de réglementation de l'interconnexion actuels ne soient pas suffi- samment souples et qu'ils ne permettent pas de résoudre efficacement les problèmes qui se posent sur le marché. Certaines modifications des pratiques d'interconnexion ont déjà eu lieu naturellement (par exemple la mise en place d'une interconnexion en fonction de la capacité), et d'autres modifications seront requises à l'avenir. Il semble tout aussi évident que la plupart des modifications apportées aux modèles de réglementation de l'interconnexion soient modelées sur les approches adoptées pour l'interconnexion Internet.

Mais la coexistence d'environnements de réseau sensiblement différents entre eux exacerbe les problèmes qui se posent aux régulateurs. Les mécanismes qui ont permis d'assurer l'interconnexion sur l'Internet à ce jour pourront- ils assurer durablement l'interconnexion à l'avenir et l'approche du «laisser-faire» est-elle toujours la bonne approche? Ces questions sont désormais fondamentales et demeurent ouvertes au débat.

L'avenir de l'industrie des télécommunications est au remplacement progressif des réseaux à commutation de circuits par des réseaux reposant sur le protocole IP, aussi bien pour les services fixes que pour les services mobiles. Mais les régulateurs n'en sont pas moins vivement incités à assurer une interconnexion effective et fiable entre ces deux types différents d'infrastructures afin de maximiser la valeur économique de leur activité et d'atteindre le plus grand nombre de clients possible. La séparation des fonctions de transport et des fonctions de services est la clé non seulement d'une interconnectivité transparente mais aussi d'une souplesse optimale de la prestation des services sur de multiples réseaux. Pour résumer, l'avènement du protocole IP signifie davantage d'interconnexion à l'avenir et non pas moins.

Toutefois, dans l'avenir prévisible, les réseaux IP vont coexister avec les anciens réseaux. La nécessité d'une réglementation de l'interconnexion des réseaux hérités du passé est donc tout aussi actuelle — au reste, ce complexe environnement d'interconnexion peut fort bien appeler davantage d'attention de la part du régulateur.

Le développement des services VoIP modifie le paysage des télécommunications, avec les nouveaux concurrents des opérateurs établis, et révolutionne les fondements économiques du secteur.

Alors que les pays et les régulateurs acceptent peu à peu cette nouvelle réalité, les opérateurs, quant à eux, s'adaptent aux nouvelles modalités de la concurrence et à l'apparition de nouveaux modèles économiques. L'évolution observable à ce jour augure bien d'une plus grande intégration des réseaux, des services et des applications en cette époque marquée au coin de la convergence.

Protection des consommateurs connectés

La nécessité d'être connecté et «toujours en ligne» se répercute sur le mode de vie des consommateurs et sur le mode opératoire des transactions. Accéder à l'Internet, que ce soit par connexion large bande à grand débit ou par simple connexion téléphonique, c'est accéder aux marchés, à l'information, aux réseaux sociaux, à l'éducation.

Pour faire en sorte que les consommateurs bénéficient pleinement des services que peut leur offrir le réseau Internet, les régulateurs doivent veiller à ce que les réseaux soient efficaces et fiables, largement accessibles (notamment dans les régions isolées et les régions rurales) et financièrement abordables. Le problème consiste à susciter sur le marché des conditions favorables à la concurrence et à l'innovation, tout en garantissant la protection des intérêts des consommateurs.

 

* Le présent article est adapté du rapport «Tendances des réformes dans les télécommunications 2009», publié par l'UIT le 9 mars 2010. Le thème retenu pour ce rapport est le suivant «Intervenir ou laisser faire? Stimuler la croissanc grâce à une réglementation efficace des TIC». Ce rapport s'appuie sur les débats qui ont eu lieu au Colloque mondial des régulateurs qui s'est tenu en novembre 2009 à Beyrouth (Liban) et qui a rassemblé plus de 600 régulateurs du monde entier. Il est axé sur les nouvelles attentes du marché et définit les différentes approches de la réglementation qui ont été adoptées dans le monde pour stimuler la croissance des TIC et élargir l'accès aux services large bande.

Un résumé analytique du rapport est disponible à l'adresse: www.itu.int/ITU D/treg/publications/trends09.html. Le rapport est en vente pour les membres de l'UIT et le grand public et il peut être acheté en ligne à l'adresse: www.itu.int/publ/D REGTTR.11-2009/en

 

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