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Política y reglamentación
Tendencias en las reformas de las telecomunicaciones
Sami Al Basheer Al Morshid
Crédito de la foto: ITU/V. Martin
“ Aunque la industria mundial de las TIC ha experimentado una reducción por un lado de las ventas y la fabricación de equipos, y por el otro de la demanda y las inversiones, el sector ha sobrellevado la crisis mucho mejor que otros sectores. ”

Sami Al Basheer Al Morshid,
Director de la Oficina de Desarrollo de las Telecomunicaciones de la UIT
 
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Crédito de la foto: © Blend Images/Alamy

La crisis financiera mundial ha dado la voz de alarma acerca de la importancia de una reglamentación eficaz y ha planteado algunos interrogantes sobre la función de los gobiernos y la política de laissez-faire imperante, especialmente en el sector financiero. Según el Informe Tendencias en las reformas de telecomunicaciones 2009*, publicado por la UIT el 9 de marzo de 2010, un ámbito en el cual los sectores público y privado están revaluando su responsabilidad es el desarrollo de una nueva economía de la banda ancha. En el Informe se afirma que, independientemente de los cambios de apetito para las inversiones, las condiciones negativas del mercado de capitales y la crisis financiera, el número de inversores y la diversidad de sus objetivos asegurarán que la inversión en el sector de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) siga siendo firme y variada.

Según el Informe, los reguladores de las telecomunicaciones/ TIC han de velar por mantener un frágil equilibrio entre la intervención y la no intervención en la reglamentación, y este equilibrio es esencial para garantizar un desarrollo sólido del sector y alcanzar objetivos sociales.

“Aunque la industria mundial de las TIC ha experimentado una reducción por un lado de las ventas y la fabricación de equipos, y por el otro de la demanda y las inversiones, el sector ha sobrellevado la crisis mucho mejor que otros sectores”, declara Sami Al-Basheer Al Morshid, Director de la Oficina de Desarrollo de las Telecomunicaciones de la UIT, y añade que “ciertos mercados, concretamente la telefonía móvil celular e Internet, han registrado una tendencia alcista y gracias a las oportunidades comerciales que ofrecen, los países en desarrollo siguen resultando atractivos, especialmente aquellos que han comenzado a reformar la reglamentación”. También señala, sin embargo, que “todavía distan mucho de estar claras muchas de las complejas cuestiones de reglamentación que debe solventar ahora este sector”.

Tendencias de la reglamentación

Los últimos dos decenios parecen haber confirmado el poder de la trinidad de la reforma reglamentaria, a saber, independencia de los organismos reguladores, competencia y privatización (véase la Figura 1). Gracias a la adopción, la adaptación o reinvención de estos tres aspectos, los países de todo el mundo han revitalizado sus mercados de las TIC, transformándolos así en economías digitales. Sobre todo, muchos países han creado organismos de reglamentación independientes que toman sus propias decisiones. El número de autoridades de reglamentación independientes ha pasado de sólo 12 en 1990 a 153 a finales de 2009.

Los reguladores han abierto progresivamente sus servicios de línea fija a la competencia, privatizando casi siempre en camino el operador nacional de líneas fijas. En 2009 estaban privatizados unos 124 operadores establecidos de líneas fijas. Tradicionalmente, los reguladores se han encargado principalmente de reglamentar el acceso al mercado de las telecomunicaciones mediante la concesión de licencias, la asignación de espectro y otros recursos escasos, la tramitación de cuestiones de interconexión y la contribución a programas de apoyo al acceso universal. Ahora tienden más bien a crear un entorno propicio a las inversiones, fomentar el crecimiento del mercado y asegurar una integración digital efectiva para todos.

Conectividad, apertura y vulnerabilidad

El campo de visión de los reguladores se está ampliando e integra ahora el sector de las TIC en general, aunque en muchos países los reguladores no tienen las atribuciones suficientes para mirar más allá de las telecomunicaciones. Los cambios que se observan a causa de la convergencia de las tecnologías y las redes adentran a los reguladores en territorios que pertenecían tradicionalmente a otros departamentos y organismos públicos, o no pertenecían a nadie.

Los reguladores deben comprender el ecosistema de las TIC en general y la evolución de la relación simbiótica entre el tratamiento informatizado y el transporte de señales electromagnéticas. Los reguladores también deben comprender mejor la gestión de las redes y el papel de los fabricantes en el desarrollo de las tecnologías.

Figura 1 – Descripción de una era en la reforma de la reglamentación
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Fuente: Base de de datos de la UIT sobre reglamentación mundial de las telecomunicaciones..

Los mandatos de los reguladores no siempre son claros. Por ejemplo, en la mayoría de los países no está claramente definida su función en materia de ciberseguridad. Tampoco se asocia habitualmente la responsabilidad por el contenido con la jurisdicción sobre redes y servicios y, por lo tanto, los reguladores de telecomunicaciones tradicionales pueden financietener dificultades para solventar problemas de dominación del mercado en los que interviene el contenido. Por otra parte, algunos reguladores no están facultados para hacer cumplir las políticas en materia de competencia, que suelen ser prerrogativa de un organismo diferente.

Dada la importancia de la normalización y de las patentes, los reguladores también deben colaborar con organismos de normalización y tener en cuenta sus procesos. En muchos países, los tribunales o un regulador especial de la competencia pueden tener las principales responsabilidades en este ámbito, pero para los reguladores encargados de promover el acceso a las TIC, junto con la innovación en redes y servicios, es una preocupación importante.

Planes de inversión y estímulo

El entorno de las inversiones en las TIC se ha transformado de manera espectacular durante este último año. Según el Banco Mundial, los préstamos bancarios sindicados han disminuido drásticamente debido a que los bancos comerciales y otras instituciones financieras de países con elevados ingresos han tratado por todos los medios de sostener sus coeficientes de capitalización reduciendo los nuevos préstamos o no renovando las líneas de crédito existentes. Además, la oferta pública inicial de acciones de importantes mercados incipientes se ha agotado al tiempo que se colapsó la bolsa de valores.

Al venirse abajo importantes bancos de inversión, tales como Lehman Brothers, aumentó la confusión general. Los tipos de cambio también se vieron gravemente afectados. Todo ello ha contribuido a generar una gran incertidumbre en los mercados de inversiones en el sector de las TIC, que están plagados de riesgos potenciales y condiciones volátiles.

Los operadores han estudiado las consecuencias de la crisis en sus estrategias de inversión internacionales y en la rentabilidad de las operaciones en las cuales ya han invertido. Parece haber dos tipos de reacciones principales a las actuales dificultades de inversión. Algunos operadores han dejado de invertir o han reducido sus objetivos de inversión, mientras que otros consideran que la crisis actual es una oportunidad de invertir en determinados mercados o por un precio notablemente inferior.

Los reguladores y poderes públicos tienen dos posibilidades para afrontar decididamente los problemas inherentes del bajón económico mundial y evitar sus repercusiones en el sector de las TIC:

  • buscar la manera de proporcionar apoyo financiero a inversores potenciales y existentes, mediante por ejemplo paquetes de estímulos y mecanismos alternativos tales como asociaciones público-privado;

  • reducir los costes de las actividades económicas (permitiendo que los operadores reduzcan sus costes de capital y explotación y aumenten sus márgenes y beneficios operacionales), mediante incentivos financieros directos tales como cánones y tasas de licencia inferiores o aplazados, y mediante nuevos reglamentos y mandatos en ámbitos tales como la portabilidad de número y la descomposición del bucle local;

Una de las lecciones que los gobiernos, los reguladores e incluso el sector privado han aprendido de la crisis financiera mundial es que la reglamentación del sector financiero era poco eficaz, especialmente en los países desarrollados. Algunos países han recurrido a “planes de rescate” y “planes de recuperación” con el fin aumentar la demanda y crear empleos. Muchos de estos planes de recuperación han comprendido un aumento de la influencia de los gobiernos nacionales en mercados que, por otra parte, eran libres, y han corrido el riesgo de que los sectores reglamentados, y en particular el sector de las TIC, lo interpretasen como un debate sobre el nivel de reglamentación.

En realidad, el debate debería centrarse en una reglamentación eficaz, que podría hacer las veces de un “plan de estímulo”. Una reglamentación inteligente es sinónimo de inversiones, y las inversiones estimulan el crecimiento y el desarrollo. La buena noticia es que el sector de las TIC está en un terreno relativamente sólido en lo que respecta al desarrollo de marcos normativos e institucionales.

 
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Crédito de la foto: © AFP

Convergencia e interconexión

La convergencia de las tecnologías es propicia para la competencia. Los servicios de voz por protocolo Internet (VoIP) promueven la competencia directa entre proveedores de servicios de banda ancha, de módem de cable e inalámbricos, y la competencia en general porque permite que nuevos proveedores de servicio entren al mercado sin infraestructura de red propia.

El marco normativo de las futuras interconexiones se extenderá con toda seguridad más allá de la reglamentación de la interconexión telefónica. La aparición de redes basadas en el IP y la coexistencia de empresas de telecomunicaciones y entornos Internet ya están generando tensiones en las prácticas normativas actuales. Se observan indicios de que los regímenes de reglamentación de interconexión existentes podrían no ser suficientemente flexibles y no permitirían resolver eficazmente problemas en el mercado. Algunos cambios de las prácticas de interconexión ya se han producido naturalmente (como la adopción de interconexiones basadas en la capacidad), y en el futuro se necesitarán cambios adicionales. También parece evidente que la mayoría de los cambios de los modelos de reglamentación de la interconexión siguen planteamientos de interconexión Internet.

Ahora bien, la coexistencia de entornos de red notablemente diferente plantea dificultades para los reguladores. ¿Se han de seguir en el futuro los mecanismos que han sustentado la interconexión en el mundo de Internet hasta el día de hoy? ¿Podrán garantizar y sostener una interconexión estable? ¿Sigue siendo el planteamiento normativo "no intervencionista" el planteamiento aprorospiado? Estas cuestiones se han vuelto esenciales y siguen siendo debatibles.

El sector de las telecomunicaciones se está orientando hacia un futuro en el cual las redes basadas en el IP sustituirán progresivamente a las redes con conmutación de circuitos para los servicios fijo y móvil. Aun así, los reguladores deberán garantizar una interconexión de red efectiva y viable, a fin de sacarle el máximo provecho y alcanzar al mayor número posible de clientes. La separación de las funciones de transporte y de servicio no sólo permite una interconectividad sin solución de continuidad, también da una gran flexibilidad para enviar servicios por redes múltiples. En resumidas cuentas, el IP ofrece un futuro con más interconexiones, no menos.

Con todo, las redes IP coexistirán en un futuro previsible con redes heredadas más antiguas y, por consiguiente, la necesidad de una reglamentación de las interconexiones heredadas no desaparecerá. En realidad, es posible que el complejo entorno de interconexión exija una mayor supervisión.

El crecimiento de los servicios VoIP está cambiando el mundo de las telecomunicaciones, atrae a nuevos actores que entran en competencia con los operadores establecidos y está redefiniendo la economía del sector.

Mientras gobiernos y reguladores asimilan esta nueva situación, los operadores se adaptan al nuevo paisaje de la competencia y a la aparición de nuevos modelos de actividad comercial. Todo ello nos incita a ser optimistas sobre la integración de redes, servicios y aplicaciones en esta época de convergencia.

Protección del consumidor conectado

La necesidad de estar conectados y “siempre en línea” afecta al estilo de vida de los consumidores y a las transacciones comerciales. Ya sea en banda ancha de alta velocidad o por marcación, el acceso a Internet se ha convertido en sinónimo de acceso a los mercados, la información, las redes sociales y a la enseñanza.

Para garantizar que los consumidores puedan beneficiarse plenamente de los servicios que ofrece Internet, los reguladores deben velar por que las redes sean eficientes y fiables, generalmente accesibles (incluso en zonas recónditas y rurales) y asequibles. La dificultad estriba en promover unas condiciones del mercado favorables a la competencia y la innovación, y al mismo tiempo garantizar la protección de los intereses del consumidor.

 

* El presente artículo es una adaptación del Informe Tendencias en las reformas de las telecomunicaciones 2009, publicado por la UIT el 9 de marzo de 2010, en el que se trata el tema "¿Intervención o no intervención? Una reglamentación efectiva de las TIC para estimular el crecimiento". Se basa en debates celebrados durante el Simposio Mundial para Organismos Reguladores organizado anualmente por la UIT, que se celebró en noviembre de 2009 en Beirut (Líbano) y reunió a más de 600 reguladores de todo el mundo. Trata sobre todo de las nuevas perspectivas del mercado, e identifica los diversos planteamientos de reglamentación adoptados en el mundo para estimular el crecimiento de las TIC y aumentar el acceso a los servicios de banda ancha.

Puede consultar un resumen del Informe en la dirección: www.itu.int/ITU-D/treg/publications/trends09.html. El Informe está a la venta para los Miembros de la UIT y el público en general, y se puede adquirir en línea en la dirección: www.itu.int/publ/D-REG-TTR.11-2009/en

 

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