L'ÉVOLUTION  DU  RÔLE  DE  L'ÉTAT
À  L'HEURE  DE  LA  DÉRÉGLEMENTATION
DES  TÉLÉCOMMUNICATIONS

LA NOUVELLE DONNE ÉCONOMIQUE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS INTERNATIONALES 

Rapport  du septième colloque
sur la réglementation
 3-5  décembre  1997, Genève

UNION  INTERNATIONALE  DES  TÉLÉCOMMUNICATIONS

Table  des  matières

PAGE
Préface du Secrétaire général de l'UIT
	M. Pekka Tarjanne		5

Rapport du Président du Colloque
	M. David M. Leive		11

Résumé analytique du Rapport préparatoire
	M. Michael Tyler, Consultant		41

PRÉFACE
DU SECRÉTAIRE GÉNÉRAL
J'ai le grand plaisir de présenter le rapport du septième Colloque sur l'évolution du rôle de l'Etat à l'heure de la déréglementation des télécommunications (connu sous l'appellation plus brève de «Colloque sur la réglementation»), qui s'est tenu au siège de l'UIT à Genève, du 3 au 5 décembre 1997.
Le Colloque représente une nouvelle initiative importante visant à examiner de manière approfondie mais informelle et concrète quelques‑uns des problèmes fondamentaux que pose, pour la réglementation des télécommunications, l'évolution rapide de ce secteur. Ce Colloque, financé par des fonds privés, rassemble des experts et des responsables éminents des télécommunications, venus de différents pays à titre personnel et ne représentant pas leurs gouvernements. Les participants se réunissent pendant trois jours à Genève pour formuler des avis pratiques, qui doivent présenter un intérêt immédiat pour les dirigeants, les responsables de la réglementation et les entreprises des pays en développement comme des pays avancés. 
Le septième Colloque avait pour thème la crise que connaît actuellement le système international de paiement entre les pays, pour des services de télécommunication internationaux (appelé système des taxes de répartition). La principale conclusion a été la suivante: le vrai problème n'est pas le système des taxes de répartition mais le niveau de ces taxes. Comme le souligne le Président dans son Rapport, le vrai problème vient de l'insuffisance du développement des télécommunications observée dans de nombreux pays et tient notamment à des investissements inadéquats, des politiques tarifaires inefficaces, à la structure monopolistique du secteur et à l'absence d'une réglementation claire et effective.

Pour examiner ce problème sous‑jacent, le Colloque a formulé une série de conclusions et de recommandations pratiques. Nous espérons qu'elles seront utiles au deuxième Forum mondial des politiques de télécommunications (FMPT), pour la formulation de ses avis à l'intention des Membres de l'UIT. 
Les fonds nécessaires au Colloque ont été fournis conjointement par la Friedrich Ebert Foundation (FES) (Allemagne) et la Banque mondiale, dans le cadre du programme infoDev de celle‑ci. Ces deux organisations avaient déjà financé de précédents Colloques, que ce soit séparément ou conjointement. Je remercie tout particulièrement pour cette aide MM. Eric Vogt de la FES et James Bond, Bjorn Wellenius et Carlos Braga de la Banque mondiale. 
Comme je l'ai écrit dans mes remarques liminaires à propos du Rapport du premier Colloque, l'idée de ces Colloques a été lancée par M. David Leive, alors qu'il était Président du Symposium sur la réglementation organisé par l'UIT à Genève dans le cadre de TÉLÉCOM 91. A la suite de toute une série de consultations informelles avec des experts venus de nombreux pays, nous avons conclu, M. Leive, Monsieur l'Ambassadeur Gerald Helman, qui nous a apporté une aide précieuse, et moi‑même, que ce Colloque répondait à un besoin important et serait très utile à un grand nombre de pays. Ces prévisions ont été plus que confirmées puisque les sept premiers Colloques ont remporté un grand succès, et puisqu'ils ont produit des rapports fréquemment utilisés par la suite. 
M. Leive a si bien su diriger les Colloques que je l'ai prié, après le deuxième d'entre eux, d'en accepter la présidence permanente. 
Les résultats de ce septième Colloque sont exposés dans le Rapport ci-joint du Président, M. Leive. Avec quelques collègues fonctionnaires supérieurs, j'ai, comme pour les six premiers Colloques, participé aux trois jours de session. Nous avons de plus eu la chance d'avoir parmi nous M. Neil MacMillan, (Royaume-Uni), futur Président du deuxième FMPT, et M. Tsunekazu Matsudaira, (Japon), Président de la Commission d'études 3 de l'UIT‑T.
Le Rapport expose les opinions consensuelles qui se sont dégagées sur les principales questions examinées, mais il ne représente pas les points de vue individuels des participants. 

Il donne en outre le résumé analytique du rapport préparatoire qui a été établi par un consultant indépendant, M. Michael Tyler, et dont une version provisoire a été présentée lors du Colloque pour servir de point de départ aux discussions. Le texte complet du rapport préparatoire sera traduit et adressé à toutes les administrations dans le courant de l'hiver. Le résumé analytique tout comme le rapport préparatoire reflètent les recherches et le point de vue personnels de M. Tyler et non les résultats des débats du Colloque. 
L'organisation des réunions suivantes est en cours. Le huitième Colloque aura lieu au cours du dernier trimestre 1998, et son thème reste encore à définir. 
Le Colloque ayant pour principale mission de donner des conseils pratiques aux dirigeants et aux responsables de la réglementation, un programme a été mis au point, avec l'aide de la Banque mondiale, pour assurer une diffusion plus active, plus intensive et plus générale de ses résultats, fondée notamment sur l'utilisation interactive de sites web et d'Internet. Ce projet sera prochainement mis en place. 
Pour terminer, je tiens à souligner une nouvelle fois l'importance que revêtent à mes yeux des innovations telles que ces Colloques pour fournir une aide pratique à tous les acteurs du secteur des télécommunications qui tentent actuellement, dans le monde entier, de résoudre les problèmes que posent l'évolution des structures industrielles, et l'élaboration de nouvelles politiques économiques et de nouvelles technologies.

				Pekka TARJANNE
				Secrétaire général

Genève, janvier 1998

TABLE  DES  MATIÈRES
Page 
I.	INTRODUCTION ET RÉSUMÉ		11
II.	LES FORCES, LA RAPIDITÉ ET L'IMPACT DU CHANGEMENT		14
III.	COMMENT RÉUSSIR À S'ADAPTER AU NOUVEL ENVIRONNEMENT		18
1.	Investissements et développement des télécommunications		19
2.	Politique de fixation des prix		21
3.	Nouveaux modes d'exploitation		22
4.	Rôle du responsable de la réglementation nationale		24
5.	Problèmes de transition		24
6.	Le rôle de l'UIT		26
IV.	CONCLUSIONS		29
APPENDICE 1 – Liste des participants		31
APPENDICE 2 – Questions à débattre au cours du Colloque		35
RÉSUMÉ ANALYTIQUE DU RAPPORT PRÉPARATOIRE		41

RAPPORT  DU  PRÉSIDENT
LA  NOUVELLE  DONNE  ÉCONOMIQUE  DES  
TÉLÉCOMMUNICATIONS  INTERNATIONALES
I.	INTRODUCTION ET RÉSUMÉ
Les participants au Colloque ont d'abord examiné des questions concernant le système international classique de paiement des services internationaux entre opérateurs de télécommunications, que l'on appelle souvent le «système des taxes de répartition». Il est en effet largement reconnu que ce système est sérieusement ébranlé, voire au bord de l'effondrement, et risque de ne plus être viable; qu'il est donc urgent de le réformer ou de le remplacer; que le trafic international s'écoule de plus en plus fréquemment en dehors de ce système; et qu'il est aussi remis en question par l'Accord de l'OMC sur les télécommunications de base. 
Les raisons de cette crise ne sont pas difficiles à trouver: le système des taxes de répartition est au bord de l'effondrement parce qu'il a évolué dans le cadre d'une structure fondée sur le monopole des fournisseurs du secteur, dans différents pays entretenant des relations bilatérales. Ce système est de plus en plus bouleversé par la technologie et les forces du marché libérées par l'ouverture à la concurrence. 
Au terme d'une étude approfondie, les participants au Colloque sont parvenus à la principale conclusion que le système des taxes de répartition et le niveau de ces taxes ne constituent pas l'essentiel mais seulement une partie du problème à résoudre, et ne doivent pas être considérés en dehors de tout contexte, comme des questions de politique générale. L'un des principaux objectifs que le Colloque a permis d'établir, sur le plan politique et social, est la nécessité de préserver et d'étendre les systèmes de télécommunication, de façon à répondre aux besoins croissants de tous, à des prix raisonnables et abordables. Le problème fondamental vient du manque de développement des réseaux dans nombre de pays en développement, qui rend difficile la réalisation de cet objectif et qui, 
lui‑même, tient à l'insuffisance des investissements, à l'inefficacité des politiques de tarification, aux structures monopolistiques du secteur et à l'absence d'une réglementation claire et effective. De telles déficiences ont été partiellement masquées par le niveau élevé du règlement des comptes qui, par application du système de taxes de répartition actuellement en vigueur, afflue vers certains opérateurs de télécommunications, notamment dans les pays en développement. Rien d'étonnant donc à ce que les gouvernements et les opérateurs de télécommunications de ces pays ne soient pas disposés à modifier les dispositions actuelles de leur propre initiative. 
En élargissant ainsi le débat, les participants au Colloque ont reconnu que les forces qui génèrent les changements et qui provoquent l'instabilité de la structure traditionnelle du secteur (une plus grande confiance envers la concurrence et les forces du marché, les innovations et la convergence des technologies, ainsi que l'arbitrage économique) vont probablement continuer à s'imposer et vont accélérer leur progression. Il importe donc d'agir vite. 
Il serait d'ailleurs urgent de se pencher sur ces problèmes fondamentaux, même si le système des taxes de répartition n'existait pas. Les difficultés que connaît ce système ne servent en effet que de «catalyseur» à l'examen de ces problèmes, qu'il est grand temps d'effectuer. En d'autres termes, l'accent ne doit pas uniquement être mis sur les tarifs de gros (taxes de répartition et clés de répartition), mais aussi et avant tout sur la compétitivité des tarifs de détail, c'est‑à-dire sur ce que le consommateur final doit payer pour obtenir des services de télécommunication, et sur les questions de développement. 
La tendance est actuellement à la fois aux changements structurels du système des taxes de répartition, à la réduction accélérée des clés de répartition et à une augmentation du trafic écoulé en dehors de ce système. De tels changements vont se poursuivre, et les différents pays ou groupes de pays vont choisir diverses solutions. Ces choix se traduiront nécessairement par une redistribution des avantages économiques entre opérateurs et entre pays. Certains opérateurs et certains pays (dont nombre de pays en développement et surtout certains des pays les moins avancés) se trouveront alors confrontés à de sérieux problèmes d'adaptation. 

Les participants au Colloque ont reconnu que des efforts importants sont déjà entrepris dans le cadre d'un certain nombre de forums, en vue de réformer le système des taxes de répartition. La Commission d'études 3 de l'UIT‑T s'y emploie tout particulièrement, comme le montre le Rapport de la réunion de décembre 1997. Une fois réformé, le système continuera probablement à être utilisé, à une échelle qu'il est encore impossible de prévoir, en même temps que les nouveaux modes d'exploitation. Il réduira sans doute considérablement les taxes de répartition et uniformisera peut‑être les «taxes de terminaison». Le Colloque ne s'est donc pas concentré sur de tels changements «au sein du système», mais sur des questions d'ordre plus général. Ses conclusions pourront être utiles à la préparation du deuxième Forum mondial des politiques de télécommunications de l'UIT, qui examinera ces questions en mars 1998, ainsi qu'à la deuxième Conférence mondiale sur le développement des télécommunications. 
Pour contribuer efficacement au développement des télécommunications dans le monde, une des solutions peut consister à associer la restructuration du système de paiement international à celle d'autres aspects des relations économiques internationales dans le secteur des télécommunications, et d'autres aspects de la politique plus généralement adoptée dans ce secteur. Une telle solution serait notamment fondée sur: 
•	de nouvelles approches des investissements réalisés dans le réseau de télécommunication public; 
•	une restructuration des prix visant à refléter les coûts;
•	l'exploitation, par les opérateurs des pays en développement, des possibilités positives offertes par les «nouveaux modes d'exploitation» dans le secteur des télécommunications internationales;
•	une orientation de la réglementation des télécommunications vers une incitation à la concurrence, à l'investissement et à l'innovation technologique. 
Dans de nombreux pays, les dirigeants et les responsables de la réglementation ne sont pas encore conscients de l'ampleur et de la rapidité des changements que la technologie et les forces du marché apportent au paysage des télécommunications. Ils ne se 
rendent pas encore compte que ces changements vont se poursuivre sinon s'accélérer et qu'il est impératif de modifier la réglementation en conséquence. Il est aujourd'hui devenu urgent de leur faire prendre conscience des tendances, des questions et des différentes politiques possibles actuellement. Il faut donc définir à cet effet un processus de transition urgent, bien adapté et bien ciblé. 
Les travaux du Colloque se sont déroulés en deux étapes: 
•	une évaluation des forces du changement, ainsi que de la rapidité et de l'impact probables de ce changement; 
•	un débat sur la façon dont les opérateurs, les responsables de la réglementation et les pouvoirs publics, pourront assurer au mieux la réussite de l'adaptation au nouvel environnement, avec l'aide de l'UIT et en ayant recours à tous les mécanismes que celle‑ci met à leur disposition.
II.	LES FORCES, LA RAPIDITÉ ET L'IMPACT DU CHANGEMENT
Le système des taxes de répartition est le produit d'un monde en voie de disparition rapide, dans lequel le trafic international des télécommunications s'échangeait entre des fournisseurs nationaux en situation de monopole, par le biais de relations entre correspondants. L'éclatement de ce système est aujourd'hui précipité par trois grands facteurs: 
1.	L'introduction rapide de nouvelles technologies et de nouveaux modes d'exploitation. La restructuration du secteur donne naissance à des réseaux et à des systèmes internationaux, ainsi qu'à une multitude de nouveaux acteurs privés. De plus en plus fréquemment, les fournisseurs de communications et de services qui s'y rattachent sont des sociétés par actions. 

2.	L'Accord de l'OMC sur les télécommunications de base de 1997 et l'application des prescriptions de base de l'AGCS au marché mondial des télécommunications par le biais de cet Accord. Parmi les principales obligations prévues, on citera: le principe de la nation la plus favorisée (NPF), qui exige le traitement non discriminatoire des opérateurs étrangers et supplante les politiques de «réciprocité»; les engagements pris pour fournir aux opérateurs étrangers l'accès au marché; le traitement national (qui consiste à traiter les opérateurs étrangers de la même façon que les opérateurs nationaux); et tout l'ensemble des principes réglementaires prévus en vertu des engagements pris par un grand nombre de pays, dans le cadre de l'OMC, par le biais du Document de référence. Toutes ces obligations sont protégées par la procédure de règlement des différends de l'OMC. Ces caractéristiques de l'Accord de 1997 ont fixé de nouvelles règles du jeu pour plus de 90% du trafic international des télécommunications du monde. 
3.	L'émergence de conditions de concurrence encore plus libres entre certains couples de pays dont les structures du secteur des télécommunications sont ouvertes à la concurrence. C'est le cas entre les pays de l'UE et entre les membres les plus libéralisés de l'OMC. Ces conditions ont parfois été assimilées à celles d'un «marché unique». Pour le trafic entre ces pays (qui représente plus de 80% du trafic international des télécommunications du monde), il y aura probablement peu de différence, dans l'avenir, entre le prix des communications internationales et celui des communications interurbaines nationales. Dans de nombreux cas (dans l'UE, par exemple), les taxes d'interconnexion seront les mêmes pour la terminaison d'appels internationaux que pour celle d'appels interurbains nationaux. En d'autres termes, un opérateur A pourra communiquer avec un pays B aux tarifs intérieurs du pays B.
Ces trois facteurs principaux méritent quelques précisions: 
Pour les services de télécommunication internationaux, l'émergence de «nouveaux modes d'exploitation», permettant de contourner le régime des taxes de répartition, est l'une des forces du changement 
les plus importantes. Parmi les «nouveaux modes», on citera: la revente de lignes louées, l'écoulement de trafic au sein d'alliances internationales telles que Concert, Global One ou Unisource, les «procédures d'appel alternatives», telles que le reroutage, la concentration et la «réorigination», et l'extension du réseau d'un opérateur de façon à inclure des points d'occupation dans d'autres pays, interconnectés au réseau public commuté de ces pays, à un tarif d'interconnexion local remplaçant la taxe de répartition internationale. Ces nouveaux modes d'exploitation sont de plus en plus fréquemment fournis par des opérateurs qui sont de nouveaux acteurs dans le secteur des télécommunications. Certains d'entre eux ne sont même pas Membres de l'UIT (même s'ils sont parfois Membres des Secteurs de l'UIT); d'autres n'utiliseront jamais l'ancien système de règlement des comptes. 
L'Accord de l'OMC a des incidences considérables qui commencent tout juste à être totalement comprises. Certains pays (dont quelques pays en développement) ont pris, dans le cadre de cet Accord, des engagements visant à un très vaste démantèlement des obstacles à la concurrence transfrontalière et notamment au retrait des restrictions imposées aux participations étrangères. En s'engageant à respecter les dispositions prévues par le Document de référence sur la réglementation, ils se sont aussi engagés à appliquer des garde‑fous réglementaires importants, assurant le traitement équitable des opérateurs étrangers. Il y avait en outre une «entente» entre les parties à l'Accord de l'OMC, selon laquelle l'application du système des taxes de répartition ne donnerait lieu à aucune action de la part des Membres, dans le cadre du mécanisme de règlement des différends. Cette entente doit être réexaminée avant le début de la prochaine série de négociations de l'OMC sur les services, qui doit commencer le 1er janvier 2000 au plus tard. «L'entente» en question était nécessaire pour répondre aux inquiétudes concernant le fait que le système actuel des taxes de répartition, qui est un système bilatéral, était radicalement contraire aux principes multilatéraux sur lesquels se fonde l'AGCS. 
Certaines conséquences vont même au-delà du groupe de membres de l'OMC qui ont pris ces engagements importants en faveur de l'ouverture des marchés. Elles sont plus difficiles à analyser. La combinaison des engagements pris en vertu du traitement NPF et du 
Document de référence paraît donner aux opérateurs de tout pays de l'OMC certains droits d'employer de nouveaux modes d'exploitation pour le trafic entre leur pays et les pays de l'OMC (dont, par exemple, la plupart des pays de l'UE) où des engagements importants ont été pris en vue de l'ouverture des marchés. Il est vrai que ces droits sont contrebalancés par des dispositions visant à empêcher un comportement anticoncurrentiel. Les opérateurs de télécommunications situés dans des pays favorables à l'ouverture des marchés risquent de ne pas être d'accord si l'accès au marché de leur pays, autorisé par l'Accord de l'OMC, n'est pas accompagné de la possibilité d'adopter de «nouveaux modes d'exploitation», tels que la revente de lignes louées ou la téléphonie sur Internet en direction des autres pays. L'équilibre exact, et l'élargissement qui s'ensuivra des nouvelles possibilités offertes aux opérateurs de télécommunications situés dans des pays de l'OMC (dont des pays en développement) vont devoir être découverts dans chaque pays, moyennant bien des essais et bien des erreurs, mais il se peut que les pays en développement aient de bonnes occasions à saisir. 
Les trois facteurs que nous venons d'expliciter ont pour effet d'accroître la pression sur le système des taxes de répartition. Le fait est que, concrètement, vingt des pays les plus libéraux, représentant plus de 80% du trafic international des télécommunications, ont décidé (et ont déjà entrepris) d'adopter de nouvelles règles du jeu, qui permettent effectivement à des opérateurs étrangers d'entrer sur le marché et de terminer des communications internationales aux tarifs d'interconnexion pratiqués à l'intérieur de leur pays, en contournant ainsi non seulement les taxes de répartition en vigueur, mais aussi le système des taxes de répartition lui-même, pour le trafic entre eux. Le niveau peu élevé des taxes de terminaison et la taille des réseaux concernés dans ces pays ne manqueront pas d'attirer la concentration du trafic provenant de l'extérieur. S'il est vrai que ces pays peuvent encore avoir besoin de recourir au système des taxes de répartition pour faire passer le trafic vers le reste du monde, le fait est que, dans la plupart des pays, une minorité du trafic passe par ce système, alors qu'une majorité du trafic est plus ou moins soumise au reroutage. 

Comment les pays qui n'ont pas pris d'engagement aussi radical d'ouverture des marchés, c'est‑à‑dire la majorité des pays, devraient-ils réagir? Nombre de pays en développement comptent sur les recettes du règlement des comptes pour répondre à divers besoins, sans aucun rapport avec les télécommunications. Il arrive bien souvent, même si ce n'est pas le cas dans tous les pays en développement, que ce règlement constitue un pourcentage élevé des recettes des télécommunications. Le flux continu de tels règlements, tel qu'il se produisait avec l'ancien système, n'est plus assuré par les opérateurs de certains pays débiteurs nets. La perspective d'une réduction des règlements des comptes met en lumière d'autres problèmes, d'ordre plus général, qui se posent dans le secteur des télécommunications, surtout (mais pas uniquement) dans les pays en développement: faible pénétration téléphonique, structures du marché insatisfaisantes, manque de diversité des sources de revenus, prix élevés pour les utilisateurs, tarification inefficace sur le plan économique, fournisseurs monopolistiques (qu'ils soient publics ou privés), services peu compétitifs, et réglementation inadaptée ou absence totale de principes, de méthodes et d'organismes de réglementation.
Ce sont ces problèmes sous-jacents qu'il est urgent de résoudre. 
III.	COMMENT RÉUSSIR À S'ADAPTER AU NOUVEL ENVIRONNEMENT
Les suggestions qui suivent concernent un certain nombre de moyens spécifiques susceptibles de permettre, surtout aux pays en développement mais aussi à d'autres pays, d'aborder les problèmes susdits. Ces moyens ne s'excluent pas les uns les autres et peuvent même au contraire se compléter. Dans de nombreux cas, les difficultés à résoudre ne sont pas nouvelles, mais sont encore loin d'être surmontées. Ce sont simplement les controverses actuelles sur les taxes de répartition qui les mettent au premier plan. Etant donné la rapidité et l'accélération des changements, il est urgent que décideurs et responsables de la réglementation concentrent leurs efforts sur ces questions, et que des mesures soient prises. 

De quels choix les pays en développement disposent‑ils? Pour remédier aux déficiences structurelles décrites plus haut, il ne suffit pas d'injecter des capitaux. Les fonds publics prévus par les instances internationales concernées (telles que la Banque mondiale ou l'UIT) ne sont de toute façon ni disponibles ni suffisants pour réduire les effets néfastes d'une diminution notable des recettes provenant des règlements des comptes. Les pays en développement doivent donc se tourner vers d'autres moyens. Les opérateurs de ces pays peuvent par exemple tirer profit des nouveaux modes d'exploitation. Cela nécessitera un haut degré d'initiative dans les pays en question et une coopération entre opérateurs et responsables de la réglementation, dirigeants et autres éléments du gouvernement, pour exiger et mettre en œuvre l'usage des droits accordés par l'Accord de l'OMC. 
Nous traiterons tour à tour de cinq domaines spécifiques de défis et d'opportunités: 
•	les investissements et le développement des télécommunications; 
•	la politique de tarification;
•	les nouveaux modes d'exploitation;
•	le rôle du responsable de la réglementation nationale;
•	les problèmes de transition.
En conclusion, nous débattrons dans la Section 6 du rôle que joue l'UIT et de la façon dont elle peut contribuer au mieux à l'obtention de résultats positifs, c'est-à-dire de la façon dont les opérateurs, les responsables de la réglementation et les gouvernements peuvent réussir à s'adapter au nouvel environnement. 
1.	Investissements et développement des télécommunications
Les investissements dans le secteur des télécommunications constituent l'une des conditions préalables nécessaires au développement économique dans son ensemble. De plus en plus de gouvernements en arrivent à la conclusion que la meilleure façon de répondre aux besoins d'investissements consiste à exploiter les ressources des marchés financiers et notamment les investissements de capitaux 
privés étrangers, le plus souvent en partenariat avec des investissements intérieurs locaux. Il est cependant très difficile d'attirer de tels investissements et d'en obtenir de bons résultats. Pour relever ce défi, il pourrait être très utile d'échanger des compétences et des expériences au niveau international. Voici quelques‑uns des principaux facteurs susceptibles de contribuer à la réussite des investissements: 
•	le choix d'une politique de tarification cohérente et appropriée d'un point de vue économique, telle qu'évoquée plus loin; 
•	un système de réglementation des télécommunications stable, transparent et non discriminatoire (tel qu'envisagé dans le Document de référence de l'OMC et dans les travaux des précédents Colloques de l'UIT sur la réglementation); 
•	un régime réglementaire et juridique stable et approprié (y compris en matière de fiscalité), pour les investissements en général et pour les investissements étrangers en particulier, et une surveillance réglementaire qui permette de satisfaire les priorités nationales (telles que pénétration téléphonique, maintien d'une proportion raisonnable des recettes sur le marché d'accueil); 
•	l'encouragement des investissements privés locaux, pour donner confiance aux investisseurs étrangers; 
•	un recours maximal à des méthodes modernes de financement des projets et des investissements de capitaux; 
•	un regroupement des investissements, permettant à plusieurs pays d'agir ensemble pour créer un projet d'investissement attractif.
Il n'est pas du tout sûr que l'octroi de privilèges monopolistiques, ou de licences exclusives pour des périodes prolongées, encourage véritablement la réalisation d'investissements soutenus ou l'utilisation efficace des capitaux employés, au lieu de produire des effets contraires. De tels privilèges ont parfois été accordés, cependant, dans l'espoir d'obtenir des résultats favorables. Il faut aussi reconnaître que les changements du régime des taxes de répartition peuvent influer sur la valeur des actifs du secteur et sur les perspectives de privatisation.

2.	La politique de fixation des prix
Les pouvoirs publics ne devraient pas uniquement concentrer leur politique de tarification sur des aspects «macroéconomiques» (c'est‑à‑dire les taxes et les clés de répartition), mais aussi sur le recouvrement, autrement dit sur les aspects «microéconomiques», c'est-à-dire sur ce que paient les consommateurs en échange des services de communications. Face à l'évolution de la situation, il faut adopter une politique de tarification rationnelle, applicable aux lignes d'accès et au trafic intérieur (urbain et interurbain), tout comme au trafic international. L'élaboration d'une telle politique repose pour tous les pays, qu'ils soient développés ou en développement, sur trois conditions préalables: 
•	la fixation d'objectifs clairs et l'adaptation logique des politiques et des pratiques de tarification à ces objectifs; 
•	le rassemblement d'informations appropriées sur les coûts, et l'analyse de la répartition de ces coûts, avec une détermination explicite de toute subvention croisée intentionnellement intégrée au système de tarification. La transparence est indispensable à cet effet; 
•	la prise de conscience des changements survenus sur le plan de la technologie et des réalités du marché. 
Une politique de tarification qui réussit à s'adapter au nouvel environnement ne sera pas la même dans tous les pays. Elle variera en fonction des objectifs et des méthodes de tarification, mais elle aura de fortes chances de comporter l'une ou plusieurs des caractéristiques suivantes: 
•	elle reflétera l'importance d'un accès généralisé aux télécommunications. Il pourra s'agir de l'accès au public, de l'accès par moyens partagés (allant des téléphones publics aux cybercafés) ou de lignes d'accès aux domiciles des particuliers et aux entreprises; 
•	elle modifiera les structures de tarification, au-delà d'un simple rééquilibrage par le biais d'augmentations générales de la tarification locale. La structure tarifaire introduira probablement, par exemple, de nouveaux barèmes ou des barèmes mieux adaptés, 
pour encourager le trafic en dehors des heures de pointe (trafic pour lequel les coûts marginaux sont souvent très faibles, même pour les communications internationales);
•	elle prévoira des mesures visant à réduire les coûts, lorsqu'il s'avère difficile, d'un point de vue politique ou économique, de procéder à un simple transfert des coûts du secteur compétitif du marché (l'international, par exemple) à un marché moins compétitif (local). 
Une telle «restructuration» des prix devrait permettre de réduire la dépendance à l'égard d'un petit nombre de revenus, tels que les règlements des comptes internationaux. Elle devrait favoriser l'élaboration, dans la mesure du possible, d'une «combinaison» de recettes plus robuste et plus diversifiée. Elle tiendra non seulement compte de la demande et des conditions du marché mais aussi des coûts. 
Une bonne politique de tarification est en somme l'une des clés de l'adaptation au nouvel environnement, surtout dans les pays en développement. Toute nouvelle politique de tarification des télécommunications devrait suivre un plan et un calendrier bien déterminés. Elle est aussi directement liée aux investissements étrangers: en émettant les bons signaux, elle peut attirer les investissements étrangers dans des équipements nationaux comme internationaux. 
3.	Les nouveaux modes d'exploitation 
Il existe divers nouveaux modes d'exploitation mais ils ont tous un point commun: le mouvement de trafic en dehors du système des taxes de répartition et de ses relations classiques entre correspondants. Parmi ces nouveaux modes d'exploitation, on citera: 
•	la revente de lignes louées (également connue sous le terme de revente de lignes privées ou opérations internationales de simple revente); 
•	le reroutage, la concentration et la «réorigination»; 
•	les alliances internationales d'opérateurs pour la fourniture de services à des entreprises multinationales; 
•	
l'extension des réseaux d'un pays à un autre, au moyen de circuits internationaux de bout en bout (au lieu de demi-circuits), avec des points d'occupation (PoP) à l'autre extrémité, interconnectés au RTPC (en d'autres termes des «PoP à l'étranger»); 
•	la téléphonie sur Internet.
Le cas des «PoP à l'étranger» montre la portée considérable que peuvent avoir les nouveaux modes d'exploitation. Dans ce cas, l'opérateur de télécommunications fournit un service directement à un autre pays, en terminant les communications (souvent par le biais d'arrangements d'interconnexion) dans ce pays, tout comme le ferait un exploitant national. Une fois associés aux engagements d'ouverture du marché prévus par le régime de l'OMC (surtout pour certains pays qui ont pris des engagements particulièrement importants), les nouveaux modes d'exploitation offrent des possibilités non négligeables d'expansion vaste et rentable du secteur des services internationaux. 
Quant aux opérateurs des pays en développement, les nouveaux modes d'exploitation, associés à une amélioration de l'accès aux marchés des pays industrialisés qui ont pris des engagements importants dans le cadre de l'Accord de l'OMC, leur offrent l'occasion d'augmenter considérablement leur trafic, surtout vers l'extérieur, entre leur pays «d'origine» et ces marchés. Des initiatives fondées sur les nouveaux modes d'exploitation pourraient compenser largement, ou même plus que compenser, les pertes de recettes dues à la diminution des clés de répartition, dans le cadre des accords classiques avec des correspondants. Les opérateurs des pays en développement pourraient prendre de telles initiatives, soit de manière indépendante, soit en association avec d'autres opérateurs, éventuellement dans des pays voisins. Dans la pratique, la deuxième possibilité sera souvent plus réaliste. Cependant, avant d'exploiter de telles possibilités, ces pays devront prendre conscience du fait que les opérateurs des pays où le marché est «ouvert» risquent de faire pression pour que des conditions soient imposées à leur utilisation des nouveaux modes d'exploitation (s'agissant par exemple de ramener les clés de répartition aux niveaux «de référence» que la 
FCC a décidé d'imposer aux Etats‑Unis), ou risquent de demander que des possibilités similaires soient mises à leur disposition dans les pays en développement. 
4.	Le rôle du responsable de la réglementation nationale
La réglementation des télécommunications n'est pas une fin en soi mais plutôt un moyen d'atteindre des objectifs nationaux. 
Pour être efficace, la gestion des orientations politiques abordées dans le présent Rapport doit être confiée à un organisme national de réglementation (ONR) doté des pouvoirs appropriés, prenant des décisions dans un esprit de transparence et adoptant des politiques claires et stables. (Voir le Rapport du Président du premier Colloque de l'UIT sur la réglementation et le Rapport préparatoire correspondant, pour une description détaillée des options possibles de réforme réglementaire.) Du fait que les télécommunications d'un pays sont de plus en plus tributaires de décisions réglementaires prises dans d'autres pays, le gouvernement et l'ONR d'un pays sont tenus de gérer, de manière efficace et responsable, leurs relations avec les ONR d'autres pays. L'une des meilleures preuves de cette nécessité est le rôle joué par la récente décision «de référence» de la FCC sur les taxes de répartition, même si la FCC n'est pas le seul organisme de réglementation à prendre des décisions unilatérales qui influent largement sur les exploitants d'autres pays. Les décisions qui jouent un rôle important, à l'échelle internationale, ne devraient être prises qu'après une vaste consultation bilatérale ou multilatérale. (Des problèmes similaires pourraient se poser si, pour remplacer le système des taxes de répartition, une administration imposait, unilatéralement, des taxes de terminaison spécifiques pour le trafic international.) 
5.	Problèmes de transition
On a beaucoup discuté du temps qu'il peut falloir aux pays en développement pour entreprendre une transition vers de nouvelles dispositions opérationnelles et financières adaptées au nouvel 
environnement mondial des télécommunications. Les principales questions qui se posent sont les suivantes: qui réalisera une telle transition, vers quoi et à quel moment? Quelles sont les règles du jeu et les techniques à employer pour faciliter la réussite de cette transition? Il n'y a pas de réponse unique à ces questions, dans la mesure où les pays ne sont pas tous les mêmes. Les pays de l'UE, ainsi que d'autres pays, qui ont pris des engagements importants dans le cadre de l'Accord de l'OMC en vue de l'ouverture des marchés, ont tous établi des programmes et des calendriers analogues. Les problèmes de transition les plus difficiles à résoudre concernent les pays en développement (autres que les rares pays comme le Chili ou la République dominicaine, qui ont pris des engagements importants en matière d'ouverture des marchés dans le cadre de l'OMC). Pour ces pays, les programmes les mieux appropriés seront tout à fait différents. 
La transition n'est pas seulement une question de temps, elle dépend aussi de l'adoption en temps voulu de politiques qui réagissent de manière réaliste au nouvel environnement, toujours en pleine évolution: 
•	les délais prévus devront être raisonnables et tenir compte de l'expérience d'autres pays (et notamment des pays industrialisés), qui ont déjà apporté des changements d'une ampleur comparable à leur politique des télécommunications et à la structure de ce secteur. Ces délais doivent cependant être suffisamment courts pour permettre une réaction réaliste aux défis du nouvel environnement; 
•	il faut définir un plan de transition et en fixer l'échéance, comme dans le cas du programme de rééquilibrage des prix du Mexique; 
•	la politique et les stratégies de transition doivent prévoir une exploitation dynamique des possibilités évoquées dans la Section 3, ainsi que d'autres mesures visant à atténuer l'effet néfaste de la réduction des règlements des comptes. Ces «autres mesures» peuvent, par exemple, consister à restructurer tous les tarifs imposés aux utilisateurs finals, pour les services de télécommunication nationaux comme internationaux. 

Pour atteindre de tels objectifs, il conviendra de renforcer la capacité de réglementation. Cela est même devenu plus urgent que jamais, étant donné l'importance des changements qui se produisent actuellement sur des marchés qui représentent la majorité du trafic mondial.
Aussi bien conçue qu'elle soit, une transition ne parviendra pas à modifier le résultat final, mais elle permettra de gagner du temps, pendant lequel les opérateurs de télécommunications, les gouvernements et les responsables de la réglementation pourront prendre les mesures nécessaires pour corriger certaines déficiences du système, telles que le manque de rentabilité de la tarification des services nationaux de télécommunication, puis ils pourront s'adapter au nouvel environnement. Le système comptable, du moins tel qu'il existe actuellement, ne peut pas être maintenu durablement, dans une économie de marché. Il faut donc définir un plan national orienté vers le marché et visant à assurer une exploitation et une expansion économiquement viables, en l'absence de taxes de répartition élevées. Il ne sera vraiment profitable de prolonger la période de transition pour amortir le choc, dans la mesure du possible, que si cette période est mise à profit pour planifier et mettre en place le changement structurel. «L'atterrissage en douceur», à la fin de la période de transition, risque d'être plutôt brutal, et la période de transition elle-même ne sera peut‑être pas très longue. Une approche qui, dès le départ, fait face avec réalisme aux rigueurs du nouvel environnement peut toutefois produire de bons résultats. 
6.	Le rôle de l'UIT
Il conviendrait de mieux définir le rôle que doit jouer l'UIT dans le traitement de ces problèmes, au‑delà des travaux substantiels que la Commission d'études 3 poursuit actuellement. Pour des problèmes de cet ordre, faisant intervenir des conflits d'intérêts, le rôle de l'UIT, en tant qu'organisme impartial à qui un grand nombre de pays développés et en développement font confiance, peut très largement contribuer à l'élaboration de solutions bénéfiques et acceptables pour un éventail de participants aussi large que possible. 

Le Forum des politiques qui aura lieu prochainement lui offre une bonne occasion de le faire. 
Il ne faut cependant pas oublier les limites inhérentes à ce rôle. La politique de tarification nationale, qui a une si grande influence, est le fait du marché (avec une certaine intervention des responsables nationaux de la réglementation), et non de l'UIT. 
Il n'est, quoi qu'il en soit, pas du tout certain que des solutions multilatérales globales soient possibles ou même souhaitables, que ce soit sous l'égide de l'UIT ou d'une autre organisation, et la nature des éléments d'une telle solution n'a rien de certain non plus. 
L'UIT a un vaste rôle de soutien à jouer, ainsi qu'un rôle de catalyseur. 
Elle doit remplir à cette fin deux fonctions essentielles: encourager le développement des télécommunications dans ses Etats Membres, et aider ses Membres à mettre en place des processus et des organismes de réglementation efficaces.

1.	Le développement national des télécommunications
En association avec le Groupe de la Banque mondiale et infoDev, SFI et d'autres, l'UIT devrait chercher à faciliter l'accès aux ressources d'investissement, pour assurer le financement du développement des réseaux, notamment par le biais d'activités de conseil et de consultation et par des mesures visant à réduire les risques liés aux investissements, telles que les accords de garantie de l'AMGI. 
Parmi les initiatives proposées par l'UIT, trois possibilités méritent d'être examinées de plus près: 
a)	En collaboration avec les autres agences susmentionnées, l'UIT devrait contribuer à concentrer les ressources existantes mais éparses, et à créer un «guichet unique» pour le financement du développement des réseaux. L'UIT devrait aussi soutenir l'établissement d'un noyau de «vendeurs», afin d'encourager les pays à connaître et à demander des financements à des conditions spéciales ou commerciaux, disponibles pour le développement des réseaux, ainsi que les 
sources de conseils et de formation techniques. Le rôle des nouvelles formes de financement commercial, telles que le CET, mérite une attention particulière. Les pays devraient être incités à diversifier leurs sources de financement des réseaux, tout en maintenant un contrôle réglementaire et politique sur le processus du développement.
b)	Face au rôle essentiel que jouent aujourd'hui un certain nombre de nouveaux acteurs, fournisseurs de services qui ne font généralement pas partie de l'UIT, cette dernière doit trouver de nouveaux moyens d'intégrer le secteur privé à ses activités. 
c)	L'UIT devrait, par le biais d'informations et de formations, encourager l'esprit d'entreprise dans les pays en développement. Ces pays pourraient ainsi, par exemple, tirer profit, de manière efficace, des nouveaux modes d'exploitation et adopter d'autres politiques offrant des possibilités d'augmentation des recettes et de développement des télécommunications. 

2.	Processus et organismes de réglementation 
L'UIT a une autre tâche tout aussi essentielle à accomplir: celle d'aider les pays à mettre en place des régimes et des systèmes de réglementation efficaces, et à renforcer la capacité des responsables de la réglementation pour accélérer le développement des télécommunications. Un responsable de la réglementation indépendant peut par exemple donner à sa politique la stabilité que recherchent les investisseurs potentiels, tout en assurant le respect des objectifs de développement national. L'UIT, le Groupe de la Banque mondiale et infoDev, ainsi que d'autres institutions internationales, le cas échéant, devraient améliorer et coordonner les activités d'assistance technique existant dans ce secteur, en renforçant les compétences locales en matière de réglementation, par le biais de séminaires régionaux, de missions prolongées à l'intérieur du pays, et de services d'enseignement et de formation. L'un des principaux objectifs consisterait à faire connaître aux 
gouvernements, aux responsables de la réglementation et aux opérateurs nationaux toute la gamme d'options politiques possibles et spécifiquement adaptées aux exigences d'un pays. L'un des moyens d'y parvenir est de faciliter l'accès aux informations (législations, licences, procédures, structures organisationnelles) concernant les approbations réglementaires dans différents pays. 
IV	CONCLUSIONS
1.	Le système des taxes de répartition, tel qu'il fonctionne actuellement, est le reflet d'un monde en voie de disparition rapide. La dégradation actuelle de ce système fait apparaître une série de déficiences qui existent depuis longtemps dans le développement des télécommunications de nombreux pays. Il était grand temps, de toute façon, de remédier à plusieurs de ces déficiences, comme le niveau des tarifs de multiples services de télécommunication, qu'il est économiquement impossible de maintenir, ou le manque d'investissements privés, dû à la difficulté d'attirer de tels investissements dans des conditions mutuellement profitables pour les investisseurs et les utilisateurs de télécommunications. La crise du système des taxes de répartition ne fait que rendre beaucoup plus urgente aujourd'hui la résolution de tels problèmes. Les tentatives faites pour préserver un système non rentable ne pourront se faire qu'aux dépens du développement économique.
2.	Le double impact des forces du marché (l'impact des nouveaux modes d'exploitation et celui de l'Accord de l'OMC sur les télécommunications de base de 1997) va rendre le système des taxes de répartition (du moins tel qu'il fonctionne actuellement) dépassé et inadapté. L'ébauche de ce qui va remplacer ce système n'est cependant pas très claire. Il n'y aura probablement pas de solution unique mais plusieurs approches coexistentes. Il est certain en tout cas qu'il n'est plus possible de conserver l'ancienne approche, suivant laquelle les pays essaient de maintenir le haut niveau des recettes provenant du règlement des comptes, tel qu'il est prévu en vertu du système des taxes de répartition.

3.	Ces changements spectaculaires ne sont pas bien compris par les dirigeants et les responsables de la réglementation de nombreux pays, pas plus que ne le sont les options dont ils disposent pour réagir avec succès au nouvel environnement. Il est urgent d'entamer un processus d'analyse systématique, d'ouvrir des débats et de diffuser idées et expériences. 
4.	L'UIT peut saisir l'occasion qui lui est offerte, surtout lors du deuxième Forum mondial des politiques de télécommunications et de la deuxième Conférence mondiale sur le développement des télécommunications, pour:
i)	contribuer à intensifier le sentiment selon lequel il est urgent que les dirigeants et les responsables de la réglementation comprennent leur nouvel environnement, et notamment les incidences des nouveaux engagements pris dans le cadre de l'OMC, et qu'ils réforment leurs régimes réglementaires, afin de faciliter la réussite de l'adaptation à une économie de marché ouverte; 
ii)	encourager des réactions «proactives», surtout dans les pays en développement, aux opportunités que représentent l'ouverture des marchés et les «nouveaux modes d'exploitation», tout en cherchant à atténuer l'effet néfaste de la réduction des clés de répartition; 
iii)	organiser un programme d'aide aux pays qui n'ont pas les ressources nécessaires pour négocier des changements dans les dispositions applicables aux paiements internationaux; définir des politiques de fixation des prix adaptées au nouvel environnement; créer un régime de réglementation efficace; attirer les investissements dans le développement des télécommunications; et négocier une période de transition appropriée.

Appendice 1
(au Rapport du Président)

SEPTIÈME COLLOQUE SUR LA RÉGLEMENTATION
3-5 décembre 1997

LISTE DES PARTICIPANTS

M. Alexander A. ARENA 
Conseiller spécial en télécommunications
Bureau des services économiques
Gouvernement de Hong Kong
Région administrative spéciale
Hong Kong

M. Abderrazak BERRADA
Conseiller
Maroc

M. Colin R. BLACKMAN 
Rédacteur, Telecommunications Policy
Groupe Camford
Royaume-Uni

M. Carlos A. Primo BRAGA 
Economiste principal
Banque mondiale

M. Robert BRUCE
Partenaire
Debevoise & Plimpton
Royaume-Uni

M. David CLEEVELY
Directeur général
Analysys Limited
Royaume-Uni

M. Gary EPSTEIN 
Ancien chef,
FCC «Common Carrier Bureau»
Latham & Watkins
Etats-Unis

M. Albert HALPRIN
Ancien chef, 
FCC «Common Carrier Bureau»
Halprin, Temple, Goodman & Sugrue
Etats-Unis

Mme Krisztina HELLER
Chef du service de réglementation 
Compagnie de télécommunications hongroise
Hongrie

M. l'Ambassadeur Gerald B. HELMAN
Vice-Président
Mobile Communications Holdings, Inc.
Etats-Unis

M. Simeon KINTANAR 
Commissaire
Commission nationale des télécommunications
Philippines

M. David LEIVE
Président des Colloques
Latham & Watkins
Etats-Unis

M. Kenneth LINDHORST
Vice-Président, 
Affaires publiques internationales
AT&T
Etats-Unis

M. Nape MAEPA
Président
Autorité de réglementation des télécommunications d'Afrique du Sud
Afrique du Sud

M. Neil MACMILLAN
Directeur, 
International Communication Policy
Service de l'information et des communications
Ministère du commerce et de l'industrie
Royaume-Uni

M. Tsunekazu MATSUDAIRA
Directeur général, 
Affaires internationales
Kokusai Denshin Denwa (KDD)
Japon

M. Steven MIJIGA 
Directeur général
CITG (Consultants in Telecoms Engineering)
Malawi

M. Luis F.T. PERRONE
Membre du Conseil de direction
ANATEL
Brésil

M. John PRINCE
Secrétaire permanent
Cabinet du Premier Ministre (Sciences, technologie et enseignement tertiaire)
Trinité-et-Tobago

M. Roderick SANATAN
Secrétaire général
Caribbean Telecommunications Union

M. Alain SERVANTIE 
Chef d'unité, Aspects internationaux de 
la société de l'information et des télécommunications 
Commission européenne

M. Peter A. STERN
Conseiller spécial, Regulatory Policy
Telesystem International Wireless Inc.
Canada

Mlle Maev SULLIVAN
TELCOM Limited
Royaume-Uni

M. Jerker TORNGREN
Directeur
ETNO

M. Pape Gorgui TOURE
Chef, Cellule relations 
internationales & téléservice
SONATEL
Sénégal

M. Michael TYLER
Président
Spectrum Strategy Consultants
Royaume-Uni

Mme Salma JALIFE VILLALON
Coordinatrice générale des affaires internationales
Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFTEL)
Mexique

M. Erich VOGT
Directeur
Services des médias et de la communication
Friedrich-Ebert-Stiftung

M. Thomas WASILEWSKI
Chef 
Multilateral & Development Branch
Telecommunications Division
Federal Communications 
Commission (FCC)
Etats‑Unis

M. Fred WEISSMILLER 
Directeur général adjoint
Pacific Gateway Exchange
Marketing international
Etats-Unis

M. Dimitri YPSILANTI
Chef de la section des télécommunications 
OCDE

PARTICIPANTS  DE  L'UIT

M. Pekka TARJANNE
Secrétaire général

M. Henry CHASIA
Vice-Secrétaire général

M. Theodor IRMER
Directeur
Bureau de la normalisation des télécommunications (TSB)

M. Robert JONES
Directeur
Bureau des radiocommunications (BR)

M. Ahmed LAOUYANE
Directeur
Bureau de développement des télécommunications (BDT)

M. Don MACLEAN
Chef de l'Unité de planification stratégique et d'analyse opérationnelle (SPU)

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Appendice 2
SEPTIÈME COLLOQUE DE L'UIT SUR LA RÉGLEMENTATION
QUESTIONS À DÉBATTRE

INTRODUCTION
Les points à débattre sont répartis en trois rubriques:
1.	L'évaluation des forces et du rythme probable du changement
2.	L'évaluation de l'impact probable du changement
3.	Les moyens de réussir à s'adapter au nouvel environnement (et en particulier les stratégies des opérateurs et des gouvernements dans les pays en développement).

1.	L'évaluation des forces et du rythme probable du changement
1.1	Quelle est la probabilité pour qu'il y ait un accord général sur le passage à un régime de réduction des clés de répartition (telle qu'envisagée par le groupe informel d'experts et dans le «Scénario de l'atterrissage en douceur» du Rapport préparatoire)? Quels choix politiques pourraient (le cas échéant) rendre possible un tel accord?
1.2	L'évolution du marché avec, entre autres, le reroutage/la concentration, le rappel et le renversement d'appel ainsi que la téléphonie sur Internet, va-t-elle imposer un choix entre le «Scénario de l'atterrissage en douceur» et la disparition du système classique de règlement des comptes?

1.3	Le concept de marché unique est-il une bonne façon de visualiser la situation qui résultera de la réforme des règlements des comptes, de la nouvelle législation de l'UE, et de l'Accord de l'OMC sur les télécommunications, pour les pays qui se sont engagés à suivre une politique d'ouverture des marchés?
1.4	Combien de temps faudra-t-il pour qu'un environnement de marché unique, tel qu'envisagé par la législation de l'UE et (pour certains pays) par l'Accord de l'OMC, se réalise dans la pratique? Les dispositions habituellement applicables au règlement des comptes seront-elles entièrement supplantées pour le trafic entre paires de pays où règnent des conditions de «marché unique»? Ou ces dispositions continueront-elles à être appliquées, au moins pour une part du trafic, moyennant une réduction des clés de répartition? 
1.5	Dans la pratique, les opérateurs des pays membres de l'OMC qui ne se sont pas engagés à supprimer toute restriction aux admissions sur le marché, vont-ils constater que les responsables de la réglementation des pays du marché unique sont disposés à les laisser exercer leur droit d'écouler du trafic en direction et en provenance des pays «du marché ouvert», par le biais de nouveaux modes d'exploitation, bénéficiant apparemment des garanties prévues par les dispositions sur le traitement NPF de l'AGCS?
1.6	Les dispositions habituellement applicables au règlement des comptes sont‑elles inacceptables dans leur principe (parce qu'elles sont, par exemple, défavorables à la mise en concurrence)? Pourraient-elles être acceptables et maintenues, en coexistence avec d'autres dispositions (de «nouveaux modes d'exploitation»), même dans un marché unique, si les clés de répartition étaient réduites? 
1.7	Le «Scénario du conflit» est-il véritablement possible, et menace-t-il vraiment l'harmonie actuelle de la gestion des relations internationales dans le secteur des télécommunications? Si c'est le cas, qu'est-il possible de faire pour éviter une telle évolution?

2.	L'évaluation de l'impact probable du changement
2.1	Quelle est l'ampleur des difficultés d'adaptation pour les opérateurs qui sont actuellement largement bénéficiaires nets de règlements des comptes, ou pour qui les recettes nettes de ces règlements jouent un grand rôle sur le plan de leur viabilité financière? Quelles sont les incidences?
2.2	Dans quelle mesure ces difficultés d'adaptation pourraient-elles, de façon réaliste, être atténuées par une assistance transitoire, telle qu'envisagée par le groupe informel d'experts (l'assistance, par exemple, de la Banque mondiale ou de l'UIT)?
2.3	Dans quelle mesure un changement d'orientation, dans les pays bénéficiaires nets, qui mettrait l'accent sur une expansion plus rapide du trafic international sortant, tout en permettant la réalisation de marges plus élevées sur ce trafic grâce aux «nouveaux modes d'exploitation» (comme envisagé par le Scénario 3 du Rapport préparatoire, «Scénario d'une réaction concurrentielle») minimisera-t-il l'influence néfaste de la réduction des clés de répartition, ou l'emportera-t-il même sur cette influence?

3.	Les moyens de réussir à s'adapter au nouvel environnement
3.1	A mesure que les opérateurs écoulant du trafic dans des conditions de marché unique (au sein de l'UE, par exemple, ou de l'autre côté de l'Atlantique Nord), s'adaptent à la libre concurrence internationale, comment les responsables de la réglementation nationale devraient-ils eux aussi s'adapter? Devraient-ils, en particulier, adopter des restrictions «a priori» sur les «nouveaux modes d'exploitation» tels que la revente 
de lignes louées (réglementée par la FCC aux Etats-Unis), pour essayer d'empêcher les abus anticoncurrentiels? Ou devraient-ils autoriser le recours aux «nouveaux modes d'exploitation», pour le trafic international, sans restrictions, en faisant confiance aux «pouvoirs de réserve» (comme le fait OFTEL au Royaume-Uni), qui leur permettront d'intervenir en cas d'abus anticoncurrentiels?
3.2	Quel est le rôle probable des règles de l'AGCS sur la réglementation nationale et le comportement anticoncurrentiel, et du Mémorandum d'accord sur le règlement des différends de l'OMC, relativement à cette question? Un pays lésé par des restrictions unilatérales imposées par un autre pays, prétendument pour des raisons de politique de la concurrence, pourrait-il et devrait‑il confier l'arbitrage de ce différend au Mémorandum d'accord sur le règlement des différends? 
3.3	Comment les opérateurs extérieurs aux pays qui participent à l'origine aux dispositions prévues par le marché unique, devraient-ils s'adapter au nouvel environnement? S'ils sont situés dans des pays de l'OMC, devraient-ils chercher à revendiquer le droit, qui leur est apparemment octroyé par l'Accord de l'OMC de 1997 et l'AGCS (en vertu des dispositions concernant le traitement NPF et le traitement national), d'écouler du trafic en direction et en provenance des pays du marché unique par le biais des «nouveaux modes d'exploitation»?
3.4	Une telle initiative, associée à une stratégie commerciale qui met l'accent sur l'expansion du trafic sortant et de nouveaux mouvements (entrants ou sortants), facturés par ces opérateurs, est‑elle une possibilité intéressante? Est-elle réaliste, d'un point de vue institutionnel ou réglementaire? Quelles seraient, à cet égard, les capacités nécessaires aux opérateurs, notamment dans les pays en développement? De nouvelles alliances entre opérateurs ou gouvernements et responsables de la réglementation seraient-elles nécessaires pour mettre cette initiative en place? 

3.5	Les responsables de la réglementation des pays en développement devraient-ils adopter une «contre‑disposition» à la nouvelle condition qui vient d'être adoptée pour les autorisations de la Section 214 accordées par la FCC, c'est‑à‑dire demander le retrait des restrictions imposées aux «nouveaux modes d'exploitation» dans le pays correspondant, comme condition préalable à une réduction accélérée des clés de répartition?

LA NOUVELLE DONNE ÉCONOMIQUE
DES TÉLÉCOMMUNICATIONS
INTERNATIONALES
Rapport préparatoire
M. Michael Tyler

Préparé pour
LE SEPTIÈME COLLOQUE DE L'UIT SUR LA
RÉGLEMENTATION
3-5 décembre 1997, Genève

TABLE  DES  MATIÈRES
Page 
RÉSUMÉ DU COLLOQUE		45
1.	RELATIONS  ÉCONOMIQUES  ET  PAIEMENT  DES  COMMUNICATIONS  INTERNATIONALES: 
DE  NOUVELLES  DISPOSITIONS  DANS  UN  MARCHÉ  OUVERT		46
2.	LA  SITUATION  ACTUELLE		58
3.	LES  AVANTAGES  ET  LES  INCONVÉNIENTS  DES  DISPOSITIONS  CLASSIQUES		61
4.	LES PRESSIONS QUI POUSSENT AU CHANGEMENT:
LE DÉFI LANCÉ AU SYSTÈME CLASSIQUE		82
5.	ET  ENSUITE?		97
6.	LA  PÉRIODE  DE  TRANSITION: 
QUESTIONS  DE  POLITIQUE  GÉNÉRALE  ET 
DE  CONDUITE  DES  AFFAIRES  PUBLIQUES		99
7.	LES  RÉSULTATS  POSSIBLES		106
8.	POSTFACE: 
LA  SOLUTION;  UN  POINT  DE  VUE  PERSONNEL		111

RÉSUMÉ  DU  COLLOQUE
Le présent Rapport préparatoire, réalisé à l'occasion du septième Colloque de l'UIT sur la réglementation, traite des relations économiques internationales qui sont établies entre les opérateurs de télécommunications et permettent à ceux-ci d'établir des communications internationales. Il met en particulier l'accent sur la façon dont ces relations évoluent, et sur les politiques de réglementation qui influent sur ces relations. Il présente un récapitulatif des dispositions existantes en matière de taxes de répartition et de règlement des comptes; il analyse les fortes pressions qui poussent au changement; enfin, il suggère les types de changements qui pourraient en résulter.
Ce rapport présente aussi le point de vue personnel de l'auteur sur les résultats qu'il juge préférables, et sur les choix que devraient faire les dirigeants et les responsables nationaux de la réglementation pour rendre ces résultats probables. Il s'agit donc bien d'un point de vue personnel. Le rapport ne représente pas nécessairement les points de vue des participants au Colloque, de l'UIT ou de ses Membres. Il sert plutôt de point de départ à un débat sur les problèmes à résoudre et les différentes politiques qu'il est possible d'adopter.

Le présent résumé analyse tour à tour:
•	deux approches radicalement différentes des relations économiques dans le cadre des télécommunications internationales: une nouvelle approche, fondée sur l'ouverture des marchés à la concurrence, qui fait peu de distinction entre les opérations internationales et nationales; et l'approche traditionnelle, fondée sur l'échange de trafic entre opérateurs de différents pays; 
•	la situation actuelle; 
•	les pressions qui poussent au changement; 
•	
les résultats possibles, récapitulés sous la forme de trois scénarios; 
•	les problèmes concernant la politique à suivre, auxquels les gouvernements et les responsables de la réglementation doivent faire face dans ce secteur. 

1.	RELATIONS  ÉCONOMIQUES  ET  PAIEMENT  DES  COMMUNICATIONS  INTERNATIONALES: 
DE  NOUVELLES  DISPOSITIONS  DANS  UN  MARCHÉ  OUVERT
Au cours de la première étape de la transition du monopole à la concurrence, dans le secteur des télécommunications, un nombre de pays relativement limité a commencé à adopter une nouvelle structure, pour les télécommunications fixes, sur la base de la mise en concurrence de multiples opérateurs. Jusque vers 1995, cela ne s'est produit que dans quelques pays: l'Australie, le Chili, la Finlande, le Japon, la Nouvelle-Zélande, la Suède, le Royaume-Uni et les Etats‑Unis. 
Depuis, les gouvernements de certains pays ont commencé à élargir à des opérateurs de télécommunications étrangers les droits de mise en concurrence et les protections réglementaires visant à permettre la concurrence, qu'ils n'accordaient auparavant qu'aux concurrents nationaux. Ainsi, dans la plupart des 15 pays de l'Union européenne (UE), une telle politique s'applique à la mise en concurrence des 
opérateurs de tout pays de l'UE, à dater du 1er janvier 1998. De tels changements vont, dans les quelques années qui viennent, transformer le marché des services internationaux de télécommunications. 
Cette évolution influe considérablement sur la façon dont les communications internationales seront écoulées et sur les dispositions financières correspondantes. Au sein d'un groupe quelconque de pays, qui autorise sans restrictions l'admission sur le marché d'opérateurs étrangers (ou sous contrôle étranger), et qui accorde aussi à ces opérateurs des droits d'interconnexion, il n'y a plus besoin de faire une grande distinction entre les communications internationales et celles qui s'écoulent à l'intérieur d'un même pays («communications intérieures»). Dans ce contexte, les responsables de la réglementation peuvent et devraient traiter les opérateurs nationaux et étrangers sans discrimination, dans l'intérêt d'une concurrence équitable et efficace. Cela veut dire que les communications internationales seront écoulées par le biais du réseau public du pays destinataire, en vertu de dispositions tout à fait identiques à celles qui sont appliquées aux communications intérieures interurbaines. Les frais d'interconnexion seront identiques ou du moins similaires pour les communications internationales et pour les communications intérieures interurbaines. Le service d'interconnexion fourni est pratiquement le même dans les deux cas. Pour les communications établies au sein de l'UE, par exemple, la différence disparaîtra, en application de la législation de l'UE. Si une communication intérieure interurbaine établie, par exemple, à Glasgow, en Ecosse, par l'un des nouveaux concurrents de BT, peut s'y terminer par l'intermédiaire du réseau local et du service d'interconnexion de BT pour environ 0,6 penny la minute (soit environ un cent US au taux de change actuel), il en est de même pour une communication établie de Paris à Glasgow par un 
exploitant français. Ce type de situation est radicalement différent de la manière classique de traiter le trafic international et d'indemniser les opérateurs de télécommunications participants, telle que nous la décrivons dans la Section 2 du présent résumé. 
Les communications internationales continueront certainement à être tarifées aux utilisateurs finals à un niveau un peu plus élevé que celui des communications intérieures interurbaines, même lorsqu'il s'agira de communications qui partent et se terminent dans des pays où la concurrence n'est pas limitée. La différence sera sans doute relativement faible, cependant, puisqu'elle ne correspondra qu'à la différence (assez réduite) entre les coûts de réseau, aux différences qui subsistent, le cas échéant, entre les frais d'interconnexion, à la plus grande complexité des processus commerciaux nécessaires aux communications internationales, et à une probable persistance d'un niveau des marges bénéficiaires plus élevé qu'il ne l'est en moyenne, à cause de la valeur perçue des communications internationales.
Le lecteur ne sera peut-être pas d'accord avec cette vision des faits, et la trouvera trop idéalisée et hypothétique. Il aura raison pour le premier point, mais tort pour le second: cette vision n'a rien d'hypothétique. Elle existe déjà aujourd'hui et se généralise rapidement. Il est vrai que la description ci-dessus est un peu idéalisée. Dans la pratique, d'innombrables batailles réglementaires et commerciales auront lieu avant que l'on puisse voir clairement tous les détails du nouveau paysage d'un marché international entièrement ouvert à la concurrence. Il n'y a cependant aucun doute à se faire, raisonnablement, sur l'orientation générale que vont suivre les événements. 
Dans le présent rapport, le terme de marché unique sera employé pour faire référence au type de situation qui vient d'être décrit. Le 
terme désignera plus particulièrement un groupe de plusieurs pays dans lesquels des opérateurs de télécommunications situés dans un quelconque des pays du groupe peuvent: 
•	vendre des services internationaux dans n'importe quel autre pays du groupe; 
•	étendre leur réseau dans tout autre pays du groupe et établir des points d'occupation du réseau (PoP), également connus sous l'appellation de points d'interconnexion (PoI), dans ce pays; 
•	interconnecter leurs PoP au réseau public commuté de l'opérateur de télécommunications en titre dans tout autre pays du groupe, et terminer (ou faire partir) leurs communications internationales dans les mêmes conditions d'interconnexion et aux mêmes tarifs d'interconnexion que ceux qui sont appliqués aux opérateurs nationaux et aux communications nationales.
Il existe déjà des marchés uniques qui répondent à cette définition, mais il ne s'agit encore que de quelques paires de pays. Les Etats‑Unis et le Royaume‑Uni forment approximativement un marché unique. Les opérateurs des Etats-Unis peuvent largement opérer au Royaume‑Uni de la manière qui vient d'être décrite, et ils le font effectivement couramment. Dans une certaine mesure, les opérateurs situés au Royaume-Uni font de même aux Etats-Unis, mais ils doivent encore faire face à de sérieux obstacles réglementaires et à de nombreuses contraintes. Les tarifs appliqués aux utilisateurs finals («taxes de perception»), pour les communications entre les deux pays ont fortement diminué. En 1992, lorsque les conditions du marché unique n'étaient pas encore réunies entre les Etats-Unis et le Royaume-Uni, le prix «vedette» de BT (avant les plans de réduction), pour les communications du Royaume-Uni vers les Etats‑Unis était, en période de pointe, de 51 pence (soit 84 cents) la minute. Dès 1995, ce prix était passé à environ 42 pence (69 cents) la minute. L'année charnière, au cours de laquelle les Etats-Unis et le Royaume-Uni ont formé un marché 
unique, a été 1996, avec l'abolition des restrictions imposées par le Royaume‑Uni sur la revente de lignes louées. Fin 1997, le principal prix de BT était déjà tombé à 24 pence (38 cents) la minute. Plusieurs opérateurs connectaient des communications diurnes du Royaume-Uni vers les Etats‑Unis à des prix variant entre 8 et 15 pence (de 13 à 25 cents environ) la minute.
Parmi les autres marchés uniques composés de paires de pays, on citera le Canada et le Royaume‑Uni, la Suède et le Royaume-Uni, la Nouvelle-Zélande et les Etats-Unis, et le Canada et les Etats‑Unis. Chacune de ces paires se caractérise par le niveau relativement peu élevé des prix appliqués aux utilisateurs finals, par l'importance et l'accroissement rapide des volumes de trafic, ainsi que par la diversité et l'évolution rapide des structures du secteur et des dispositions prévues pour le traitement du trafic international. 
Le domaine des marchés uniques est sur le point de connaître une expansion spectaculaire. Il ne se limitera bientôt plus à quelques paires de pays mais sera aussi composé de grands groupes multilatéraux de pays. A compter du 1er janvier 1998, la plupart des 15 pays de l'Union européenne (UE), ainsi que les 3 pays qui y sont associés par le biais de l'Espace économique européen (EEE), plus la Suisse, formeront un marché unique des télécommunications, ouvert à la concurrence. Les opérateurs de télécommunications de tous les pays de l'UE seront habilités à construire des installations de 
réseau et à mener des opérations à n'importe quel endroit de ce marché unique. Ils pourront terminer les communications internationales via les réseaux des opérateurs en titre, en ne payant que les frais d'interconnexion dus pour la terminaison de communications intérieures interurbaines. Dans la pratique, la mise en œuvre des nouvelles règles connaîtra certainement et comme toujours des retards et des difficultés, mais le résultat final n'en est pas moins tout à fait clair. 
Un marché unique encore plus étendu commence même à apparaître. Sur un total de soixante-neuf pays participant à l'Accord de l'OMC (Organisation mondiale du commerce) sur les télécommunications de base du 15 février 1997, vingt pays (dont neuf des 15 pays de l'UE) ont convenu de modalités qui, lorsqu'elles seront totalement mises en œuvre, regrouperont également ces pays en un «marché unique». Dans le présent rapport, nous désignons ces vingt pays sous l'appellation informelle de pays «du groupe A». Douze autres pays ont pris des engagements qui, bien qu'un peu moins significatifs, ouvrent encore de vastes possibilités à la concurrence transnationale. Nous les qualifierons de «pays du groupe B». Le Document ES.1 présente ces deux groupes, ainsi que les critères qui les définissent.

Document  ES.1
LE MARCHÉ UNIQUE SUITE À L'ACCORD DE L'OMC SUR LES TÉLÉCOMMUNICATIONS DE BASE DE 1997
GROUPE  A	GROUPE  B	
Les engagements comprennent:
·	la libre admission de concurrents étrangers sur le marché des services fixes de base, nationaux et internationaux, à compter du 1.1.98
·	le droit sans restriction, pour les opérateurs étrangers, d'établir des réseaux
·	l'interconnexion non discriminatoire à des prix fondés sur les coûts	Les engagements comprennent:
·	la libre admission de nouveaux concurrents avec une participation étrangère
·	... mais avec un ajournement à court terme après le 1.1.98 (pouvant aller jusqu'à 3 ans)
·	... ou sous réserve du maintien de certaines restrictions sur la participation étrangère ou le nombre d'opérateurs du service fixe	
Australie*
Chili
République dominicaine
El Salvador
UE:	Autriche
	Belgique
	Danemark
	Finlande
	Allemagne
	Italie
	Pays-Bas
	Suède
	Royaume-Uni
Guatemala
Islande
Japon*
Nouvelle-Zélande*
Norvège
Suisse
Etats-Unis
	Brésil
Canada
UE:	France
	Grèce
	Irlande
	Luxembourg
	Portugal
	Espagne
Hong Kong
Mexique
Corée du Sud
Singapour	
*	Quelques restrictions de participation étrangère, uniquement imposées aux opérateurs en titre	

L'Accord devait entrer en vigueur le 1er janvier 1998, mais la date a été reportée du fait que certains des pays participants n'avaient pas accompli la ratification ou d'autres procédures nationales requises pour que l'Accord soit entériné à cette date. Toutefois, l'Accord entrera probablement en vigueur au cours du premier semestre 1998. 
Dans ce vaste marché unique, l'Accord sur les télécommunications de base exige que les opérateurs de télécommunications situés dans l'un quelconque des vingt pays soient autorisés à opérer dans les mêmes conditions qu'un opérateur national de tout autre des vingt pays. De plus, suivant cet Accord (et le principe de la Nation la plus favorisée: NPF), les mêmes droits doivent être accordés aux opérateurs de tout pays de l'OMC. Même s'il apparaît clairement que la mise en œuvre définitive du présent Accord ne sera ni facile, ni rapide, ni incontestée, aucun doute n'est possible quant à la force ou à la portée de l'évolution vers un marché unique, dont il est tout à fait probable qu'il sera effectivement mis en place, dans les quelques années à venir, dans la plupart, si ce n'est la totalité, des vingt pays du groupe A (et peut-être même dans un plus grand nombre de pays de l'OMC).
Il est certain que, même après la mise en place d'un marché unique des télécommunications dans l'UE et la mise en œuvre plus ou moins totale de l'Accord de l'OMC sur les télécommunications, la 
majorité des pays du monde ne seront pas encore membres d'une paire ou d'un groupe de pays participant au marché unique. Une écrasante majorité des «relations» établies entre paires de pays, pour l'écoulement du trafic international, ne le seront pas dans le cadre d'un marché unique. Toutefois, la plupart des artères à gros trafic relieront effectivement des paires de pays participant à un marché unique. La vaste majorité du trafic des télécommunications internationales du monde passera donc par l'un ou l'autre des groupements de pays du marché unique. C'est par conséquent ce type de marché qui déterminera les modèles prédominants de relations économiques établies pour écouler le trafic international. 
L'écoulement du trafic international au sein d'un marché unique, sans restrictions à la concurrence, est tout à fait différent de celui pour lequel les dispositions classiques ont été élaborées. Ces différences sont récapitulées dans le Document ES.2. De façon générale, les relations classiques établies pour le traitement du trafic d'un pays à un autre l'étaient entre paires d'opérateurs, avec un opérateur dans chaque pays. Ces opérateurs étaient le plus souvent des monopoles; ils n'avaient habituellement le droit d'opérer que dans leur propre pays «d'origine». Les dispositions financières spécifiques qui étaient prévues entre eux, et que le présent rapport appelle les «dispositions classiques» (et qu'il décrit dans la section suivante du Résumé), étaient bien adaptées à une telle situation, que les économistes qualifient de monopole bilatéral.
Une fois que les conditions de monopole qui ont donné lieu à l'application des dispositions classiques sont entièrement ou partiellement remplacées par un marché ouvert à la concurrence, les dispositions classiques sont naturellement remises en question et d'autres possibilités apparaissent. Un marché unique offre un grand nombre de nouvelles options aux opérateurs de télécommunications, relativement à leur façon d'écouler leur trafic international, au rôle que les autres opérateurs jouent dans le processus, et à la façon dont ces autres opérateurs sont payés, ainsi qu'au montant qui leur est dû.

Document  ES.2
COMPARAISON ENTRE UN ENVIRONNEMENT DE «MARCHÉ UNIQUE» ET UN ENVIRONNEMENT CLASSIQUE, POUR LE TRAITEMENT DU TRAFIC INTERNATIONAL
	Environnement de marché unique, totalement ouvert 
à la concurrence1,2	
Environnement classique	
L'opérateur du «pays A» peut-il opérer (écouler du trafic, posséder des équipements) dans le pays B?	
Oui	
Non3	
La réglementation accorde-t-elle automatiquement à l'opérateur du pays A des droits d'interconnexion dans le pays B?	
Oui	
Non4	
Les tarifs à la minute pour la terminaison d'appels nationaux via le réseau national (les frais d'interconnexion) sont-ils différents des taxes correspondantes, imposées pour les appels internationaux, dans le cas d'une utilisation comparable du réseau national?	

Non
(à quelques exceptions près)5	

Oui	
Comment les paiements dus par A à B, sont-ils déterminés, pour la terminaison des appels internationaux dans le pays B?	Par la concurrence sur le marché, les négociations, ou la fixation des frais d'interconnexion par voie de réglementation, à la fois pour les communications nationales et les communications internationales6	Par négociation bilatérale entre exploitants monopolistiques du pays A et du pays B	

NOTES DU DOCUMENT ES.2
1	Le concept de marché unique est défini dans la Section 1 du Résumé du Colloque.
2	Cela suppose que la législation, la réglementation et la pratique sont toutes conformes aux conditions de marché unique telles que définies dans le présent rapport. Les engagements pris par les pays «du groupe A» dans le cadre de l'Accord de l'OMC sur les télécommunications de base, sont conformes à ces conditions, tout comme la législation des télécommunications au sein de l'UE (sauf, provisoirement, dans les pays de l'UE qui ont obtenu un report de la date limite du 1.1.1998).
3	Sauf pour les services «pays direct», et les services d'appel par carte et de rappel.
4	En dehors des dispositions classiques applicables au règlement des comptes. En vertu de ces dispositions, les correspondants ont le droit de se fier aux clés de répartition en vigueur qui ont fait l'objet d'un précédent accord, si les opérateurs ne passent pas de nouvel accord. Toutefois, pour les opérateurs des Etats-Unis, les décisions prises par la FCC en 1997, dans sa procédure «de référence» prévaudront.
5	Les opérateurs peuvent imposer des frais d'interconnexion supplémentaires sur les communications internationales, afin d'apporter une contribution aux coûts collectifs et communs, ainsi qu'aux coûts liés aux obligations de service universel, plus élevée que dans le cas des frais d'interconnexion nationaux. Ils ne peuvent cependant le faire que si le responsable de la réglementation convient qu'il n'y aura pas infraction aux règles du marché unique si a) le tarif satisfait encore les critères «d'orientation vers les coûts» et b) les opérateurs nationaux et étrangers paient le même tarif. L'application du point b) est néanmoins impossible pour l'opérateur en titre sauf si le responsable de la réglementation impose aussi une séparation comptable, comme au Royaume-Uni.
6	Les frais d'interconnexion sont généralement soumis à réglementation lorsqu'il reste des goulots d'étranglement monopolistiques locaux (ce qui est habituellement le cas).	

Nous regrouperons ces différentes options sous le terme de «nouveaux modes d'exploitation», et nous les décrirons ci‑dessous, dans la Section 3 du présent Résumé. Il s'agit, en quelques mots:
•	de la revente; 
•	du reroutage, de la concentration ou de la réorigination;
•	d'alliances internationales entre opérateurs de télécommunications; 
•	de l'extension des réseaux d'opérateurs étrangers dans les pays de destination, pour les flux de trafic international importants, jusqu'à des points d'occupation (PoP), également appelés points d'interconnexion (PoI), situés dans ces pays et même, dans certains cas, jusqu'aux locaux des clients situés dans ces pays. De tels arrangements sont parfois appelés «admissions sur la base des équipements» ou «autoterminaison»;
•	de la téléphonie sur Internet. 
Contrairement à ce que l'on prétend souvent, les «nouveaux modes d'exploitation» ne vont pas nécessairement remplacer toutes les dispositions de type classique. Ces dernières peuvent encore être utilisées comme toute autre des méthodes, de plus en plus nombreuses, dont disposent les opérateurs. Selon l'auteur, la simplicité des méthodes classiques fait qu'elles resteront sans doute en vigueur pour une quantité substantielle du trafic international, même entre pays du «marché unique». 
Le niveau des taxes (clés de répartition) versées par un opérateur à un autre pour l'écoulement du trafic international, en vertu des dispositions classiques, risque cependant de changer. Pour que ces dispositions puissent continuer à être appliquées parallèlement aux «nouveaux modes d'exploitation», il faudra que les clés de répartition diminuent suffisamment pour rivaliser (du point de vue des 
débiteurs nets de règlements des comptes) avec les possibilités offertes par les «nouveaux modes d'exploitation». Il faudra donc les réduire de façon que le règlement des comptes ait une valeur comparable au coût des appels terminés:
•	via la revente de lignes louées, ou ... 
•	en utilisant le réseau transnational de l'opérateur étranger jusqu'à un PoP étranger, et en y ajoutant les frais d'interconnexion entre le PoP et le client, ou ...
•	via le réseau de l'opérateur étranger jusqu'aux locaux du client situé dans le pays de destination, si l'opérateur étranger a un réseau local dans la ville distante (comme c'est le cas de WorldCom/MFS dans plusieurs villes européennes). 
Pour les gros opérateurs, qui exploitent des artères importantes entre les pays du marché unique, l'autoterminaison pourrait bien devenir le mode d'exploitation prédominant. 

2.	LA  SITUATION  ACTUELLE
La majeure partie du trafic international est encore écoulée aujourd'hui en vertu de ce que le présent rapport appelle les «dispositions classiques». Ces dernières sont fondées sur des relations internationales bilatérales (désignées sous le terme de relations) entre paires d'opérateurs de télécommunications nationaux, souvent qualifiés de «correspondants». La partie II du présent rapport donne des précisions sur ces dispositions, dont un grand nombre sont basées sur les Recommandations du Secteur de la normalisation des télécommunications (UIT‑T). Les principales caractéristiques de ces dispositions sont simples:
•	si le nombre de minutes de trafic écoulé du pays «A» au pays «B» est supérieur au flux de trafic en sens inverse, l'opérateur du pays A effectue un paiement net («règlement des 
comptes») en faveur de l'opérateur du pays B, sur la base du flux net de trafic de A à B (c'est‑à‑dire du volume de trafic de A à B, moins le volume de B à A); 
•	la valeur du paiement net est calculée à partir du flux net de trafic (mesuré en minutes) multiplié par une valeur monétaire à la minute convenue entre les deux opérateurs. Cette valeur monétaire est déterminée en fonction d'un prix négocié appelé taxe de répartition. Dans la plupart des cas, la même taxe de répartition est généralement appliquée dans les deux sens: de A vers B et de B vers A. Le montant payé à la minute par un opérateur à son «correspondant» est en général égal à la moitié de la taxe de répartition et est appelé clé de répartition. Les dispositions appliquées sont modifiées lorsque le trafic s'écoule indirectement de A à B, en passant par un troisième pays (le pays de «transit»). La taxe de répartition et la clé de répartition doivent, selon les Recommandations de l'UIT, refléter le coût de l'écoulement des communications internationales, même si le degré d'application de cette règle, dans la pratique, constitue l'un 
des principaux objets de la controverse actuelle. Cette taxe et ce règlement ne sont pas nécessairement liés aux prix facturés aux utilisateurs finals pour des communications internationales (qui sont appelés, dans le présent contexte, taxes de perception ou tarifs de perception); 
•	lorsqu'il y a plusieurs opérateurs en concurrence à une extrémité de la «relation», ou aux deux extrémités, les accords d'exploitation entre paires de correspondants peuvent prévoir un retour proportionnel, même si cette caractéristique ne figure pas dans les Recommandations de l'UIT. Cela veut dire que, si un opérateur, situé dans un pays A, émet à l'opérateur d'un pays B 35%, par exemple, du trafic total émis par le pays A, l'opérateur du pays B doit expédier 35% de son trafic en retour vers l'opérateur du pays A en question. Il se peut que les responsables de la réglementation du pays A tiennent à cet arrangement, surtout si le secteur des télécommunications est sous monopole dans le pays B. L'exigence d'un retour proportionnel est notamment l'un des principaux éléments de la Politique des règlements internationaux (ISP) adoptée par la Fédéral Communications Commission aux Etats‑Unis. En revanche, dans plusieurs autres pays où les marchés sont ouverts à la concurrence, les responsables de la réglementation n'exigent pas le retour proportionnel (c'est entre autres le cas pour DTI et Oftel au Royaume-Uni). Les responsables de la réglementation qui l'exigent justifient généralement 
ce choix par le fait que l'obligation du retour proportionnel empêche l'opérateur du pays B d'obtenir un trop grand pouvoir de négociation, en répartissant le trafic en retour entre plusieurs opérateurs concurrents du pays A. Le retour proportionnel a cependant tendance à favoriser les opérateurs établis et à faire obstacle à de nouvelles admissions sur le marché. Il a donc tendance à gêner le passage à un marché des communications internationales totalement ouvert à la concurrence.
Les aspects des «dispositions classiques» qui sont codifiés dans les Recommandations de l'UIT‑T jouent un rôle essentiel. Ces Recommandations ne sont pas obligatoires en droit, mais les principaux éléments qui les composent ont été élaborés par consensus dans le secteur des télécommunications, et ces éléments sont largement suivis, dans la pratique. Leurs points clés sont passés en revue dans le Chapitre 6 du présent rapport. Outre ce que nous appelons les «dispositions classiques», les Recommandations tiennent aussi compte d'un certain nombre d'autres dispositions dont celle où «l'exploitant du pays d'origine garde la totalité des recettes», selon laquelle aucun règlement des comptes n'est effectué. 

3.	LES  AVANTAGES  ET  LES  INCONVÉNIENTS  DES  DISPOSITIONS  CLASSIQUES
Les avantages des dispositions classiques
Les dispositions classiques ont certains avantages. Elles sont simples à administrer, ce qui n'est pas négligeable lorsque l'on sait que plus de 200 pays et territoires participent aux télécommunications internationales et donc, qu'en principe, jusqu'à 20 000 flux de trafic distincts entre ces pays doivent être administrés. Les dispositions 
classiques ont généré un transfert international substantiel, permanent et croissant de ressources entre opérateurs de télécommunications. Ce transfert a aidé les opérateurs de télécommunications de certains pays en développement à étendre et à améliorer leurs réseaux et à progresser vers la réalisation des objectifs de service universel. De nombreux détracteurs s'opposent aux dispositions classiques parce qu'ils pensent qu'elles sont contraires aux principes d'un marché ouvert à la concurrence. Certains critiques soutiennent aussi, fréquemment, qu'il y a d'autres façons et de meilleures méthodes de générer des fonds pour financer une progression rapide vers les objectifs d'expansion du réseau et de service universel. Ils se plaignent aussi de ce que, dans certains pays en développement ou dans certains nouveaux pays industrialisés, les flux de devises fortes provenant des règlements des comptes internationaux soient conservés par les Ministères des finances et ne soient pas nécessairement investis dans l'infrastructure des télécommunications. 
Il ne faut pas sous-estimer l'importance de cette question pour les pays en développement (surtout ceux qui sont relativement petits, ou dont les économies sont relativement «ouvertes» et tournées vers l'exportation). Dans le cas de la Jamaïque, où les règlements des comptes ont été versés directement la plupart du temps à l'opérateur de télécommunications, 46% du chiffre d'affaires réalisé dans le secteur des télécommunications en 1995 provenait du montant net des règlements des comptes reçus pour le trafic international. Pour les petites îles des Caraïbes, la moyenne varie entre 30 et 50%. En Inde, par contre, le total des fonds provenant du montant net des règlements des comptes ne représentait que 9% du chiffre d'affaires des télécommunications nationales et internationales déclaré en 1994. Ce chiffre d'affaires était 
pourtant élevé (il était estimé à 254 millions de dollars US en 1994), mais ce faible pourcentage vient du fait que le marché national des télécommunications de l'Inde est très étendu.
Les gouvernements et les opérateurs de télécommunications des pays industrialisés devraient s'intéresser au rôle que peuvent jouer les changements du système des règlements des comptes, pour les pays en développement. Les intérêts des pays développés et des pays en développement sont en effet plus proches (comme c'est souvent le cas) qu'on ne pourrait le penser. Même si le niveau actuel des règlements des comptes ne les satisfait pas, les opérateurs de télécommunications des pays industriels avancés (et leurs clients) tirent en fait profit de l'expansion et de l'amélioration des réseaux publics dans les pays en développement, puisque cette expansion et cette amélioration se retrouvent, dans une certaine mesure, au niveau des règlements des comptes. Les opérateurs de télécommunications, que ce soit dans les pays industrialisés ou en développement, constatent presque toujours que les communications internationales représentent l'une de leurs sources de revenus les plus rentables. 
Le trafic qui est à la base de cette rentabilité connaît une augmentation rapide: la croissance annuelle des cinq principales artères internationales est de l'ordre de 15%, et pour certaines de ces artères, dont celle qui relie les Etats-Unis au Mexique, elle est de plus de 20%. Cela ne veut pas forcément dire que les chiffres d'affaires augmentent aussi rapidement dans tous les cas, car les prix enregistrent généralement une diminution sur les artères ouvertes à la concurrence. Cette diminution est même très rapide, comme le montre notre exemple des Etats-Unis et du Royaume‑Uni. 
Les perspectives de croissance sont néanmoins limitées par la faible pénétration téléphonique de certains pays en développement et par les problèmes d'encombrement et autres problèmes de services. Par suite d'encombrements, de nombreuses tentatives d'appel 
échouent, ce qui crée des frais pour l'opérateur de télécommunications essayant d'émettre la communication, et pour l'opérateur du pays en développement, et ce qui ne génère pas de recettes. Les opérateurs et les utilisateurs de télécommunications (et par conséquent, l'ensemble de l'économie nationale) des pays industriels avancés ont grand intérêt à ce que les opérateurs des pays en développement continuent à pouvoir financer les programmes d'expansion qui minimisent les limites imposées à la croissance mondiale du trafic et des chiffres d'affaires. 
Il y a bien sûr de nombreuses façons de financer les investissements requis pour de tels programmes. Dans le cas d'opérateurs qui appartiennent au secteur privé ou qui sont en cours de privatisation, il peut s'agir d'investissements directs de capitaux étrangers, d'investissements de capitaux locaux, de financements de projets (tels que des projets de construction – d'exploitation – de transfert ou de crédits baux à effet de levier) et d'emprunts. La faisabilité de tous ces investissements dépend toutefois, à son tour, de la rentabilité de l'opérateur qui, dans de nombreux pays en développement, est étroitement liée au flux des règlements des comptes nets. 
Nous analyserons un peu plus loin (dans la Section 6 intitulée «L'étape de la transition: problèmes de politique et de gouvernement»), la façon dont les pouvoirs publics et les responsables de la réglementation des pays en développement et des pays développés peuvent évaluer la signification des flux de règlements des comptes par rapport à la nécessité de financer de tels programmes d'investissement; nous jugerons de l'impact probable de la réforme des règlements des comptes et d'autres changements imposés par le marché aux relations internationales économiques dans le secteur des télécommunications; et nous sélectionnerons la meilleure marche à suivre en faveur des intérêts nationaux qu'ils sont chargés de défendre.

Les inconvénients des dispositions classiques
Avec le temps, les inconvénients des dispositions classiques sont devenus de plus en plus évidents, à mesure que le marché des 
télécommunications s'ouvre à la concurrence et à de nouveaux modes d'exploitation. En particulier:
•	la structure de ces dispositions tend à limiter le degré de concurrence effective sur une artère. Le fait d'utiliser sur une artère la même taxe de répartition et la même clé de répartition pour tous les opérateurs (c'est ce que l'on appelle parfois la «comptabilité parallèle») empêche les opérateurs de pratiquer des prix concurrentiels pour attirer le trafic d'arrivée. Les obligations de retour proportionnel ont bien sûr le même effet. Elles offrent du trafic et des recettes supplémentaires aux opérateurs établis dont les flux de trafic sortant sont importants et désavantagent les nouveaux concurrents qui auraient pu, dans d'autres conditions, offrir d'écouler le trafic d'arrivée. Ainsi, la structure classique n'est pas vraiment compatible avec une politique globalement favorable à la concurrence; 
•	du fait que les clés de répartition doivent (selon la Recommandation UIT-T D.140) être orientées vers les coûts, et du fait que les coûts des opérateurs de télécommunications par minute de trafic sont beaucoup plus élevés dans certains pays (surtout dans les pays en développement) que dans d'autres, le fait d'utiliser la même taxe de répartition pour les deux sens de trafic ne semble pas approprié. Un système «asymétrique», avec des tarifs à la minute différents selon les opérateurs et le sens du trafic, correspondrait mieux aux réalités économiques;
•	les clés de répartition actuelles, pour des communications vers un même pays, peuvent varier dans un rapport de 1 à 5 ou plus (et quelquefois beaucoup plus) suivant le pays d'où vient le trafic. Cela ne semble pas logique. Les clés de répartition doivent être orientées vers les coûts, et pourtant les taxes de terminaison d'un appel international dans un pays donné sont largement indépendantes du pays d'où vient l'appel. La structure des clés de 
répartition devrait en tenir compte. Ce raisonnement a donné naissance à une proposition d'uniformisation des «taxes de terminaison» pour chaque pays, quel que soit le pays d'origine du trafic. Cette approche a été recommandée, par exemple, par la délégation australienne, lors des récentes négociations de l'OMC sur les télécommunications. Du fait que les opérateurs ont de plus en plus de possibilités de réacheminer le trafic dans le monde entier, pour trouver les solutions d'acheminement les moins chères, un certain nivellement des taxes de répartition est inévitable. Le changement technologique et l'assouplissement des obstacles réglementaires font que ces possibilités de réacheminement se multiplient très rapidement. Sans nivellement des clés de répartition, les artères où ces clés sont les plus élevées seront tout simplement évitées, c'est‑à‑dire que l'on assistera à un phénomène semblable à celui de «l'arbitrage» sur les marchés financiers. Les forces du marché assureront un résultat assez proche de la proposition australienne, même si c'est sous une autre forme que celle qui est proposée; 
•	alors que les taxes de répartition, et donc les règlements proprement dits, ont considérablement diminué (les règlements des comptes pour le trafic en direction et en provenance des Etats‑Unis sont par exemple passés d'une moyenne pondérée de 51,5 cents la minute en 1992 à 36,5 cents en 1995 et à 35 cents en août 1997), il est largement reconnu que leur baisse n'est pas suffisante pour qu'ils s'alignent sur les véritables coûts de terminaison des appels internationaux, ou pour qu'ils reflètent 
les fortes réductions des coûts dues au changement technologique et aux économies d'échelle. Le Groupe informel d'experts convoqué par le Secrétaire général de l'UIT pour le renseigner sur la réforme du système des règlements des comptes, note dans son rapport d'avril 1997 que les études menées par le Secrétariat général de l'UIT tendent à prouver que «à de rares exceptions près, les clés de répartition doivent être établies à un prix inférieur à 25 cents par minute»; 
•	la structure des dispositions classiques prévues pour les règlements des comptes, associée au niveau élevé des clés de répartition, ne crée pas, pour les opérateurs de télécommunications, des incitations économiques efficaces. Cette structure:
–	limite (même si elle ne la supprime pas) l'incitation, pour les opérateurs qui sont débiteurs nets de règlements des comptes, à réduire les prix qu'ils appliquent aux utilisateurs finals (taxes de perception), dans la mesure où la clé de répartition est un coût incontrôlable, qui représente un pourcentage important de la taxe de perception; 
–	limite, pour les opérateurs qui sont bénéficiaires nets de règlements des comptes, l'incitation à réduire leurs taxes de perception et, de façon générale, à encourager l'accroissement des appels sortants, par le biais d'améliorations sur le plan du marketing et des services (puisque cela augmenterait leur trafic sortant par rapport au trafic entrant et réduirait donc leurs recettes nettes de règlements des comptes); 
•	
les dispositions classiques prévues pour le règlement des comptes gênent par conséquent la croissance du trafic international, même si la croissance du trafic est néanmoins très rapide. 
La structure d'incitation qui est inhérente au système classique et qui entrave, dans une certaine mesure, la croissance du trafic international sortant des opérateurs qui sont bénéficiaires nets de règlements des comptes, est l'une des raisons (mais seulement l'une des raisons) de l'importance et du rapide accroissement des flux de règlements des comptes nets versés par les opérateurs de certains pays industrialisés. 
Les Etats‑Unis et l'Allemagne ont de loin le versement net de règlement des comptes le plus élevé, comme le montre le document ES.3 des «10 premiers». En 1995, le montant net des paiements effectués par les Etats‑Unis s'élevait à 4,9 milliards de dollars US. Le montant net estimé des paiements effectués par l'Allemagne en 1994 (l'année la plus récente pour laquelle des données complètes sont disponibles pour les pays autres que les Etats‑Unis) était de 0,8 milliard de dollars US. Aucun autre des pays débiteurs nets n'a versé plus de 160 millions de dollars US cette année-là. Alors que les règlements des comptes contribuent à permettre aux opérateurs de télécommunications des pays en développement de financer l'expansion de leur réseau, les opérateurs qui versent de tels règlements soutiennent généralement que ces paiements sont beaucoup plus élevés qu'ils ne devraient l'être pour rester justifiés, d'un point de vue économique. Cette opinion est bien sûr au cœur même des controverses actuelles sur le système de paiement international. Peut-on cependant prouver, sur la base de critères suffisamment objectifs, que les gros versements effectués pour des règlements des comptes (qui sont estimés à 5,6 milliards de dollars US pour 1996, dans le cas des Etats‑Unis) sont inadéquats et nuisibles? 

Rappelons que l'importance des règlements des comptes dépend de l'importance du déséquilibre du trafic autant que de la clé de répartition. Si le trafic sortant et le trafic entrant étaient à peu près équilibrés, le niveau de la clé de répartition poserait moins de problèmes. Les déséquilibres du trafic sont en partie dus à des raisons qui échappent au contrôle des opérateurs de télécommunications et des responsables de la réglementation. Il s'agit par exemple du niveau élevé du revenu par habitant dans les pays industrialisés avancés, des habitudes d'utilisation du téléphone dans ces pays et de l'existence de grandes communautés d'émigrants étrangers. 
L'importance et la croissance des déséquilibres du trafic reflètent aussi un certain nombre de facteurs qui sont, dans une certaine mesure, contrôlables. Ces déséquilibres se sont accrus parce que la concurrence a réduit les taxes de perception dans les pays où le marché des télécommunications est ouvert à la concurrence, même si les règlements des comptes limitent les réductions des prix appliqués aux utilisateurs finals. Ils se sont aussi accrus à cause du phénomène appelé «renversement d'appel». Les services «pays direct» tels que le service «UK Direct» de BT ou «USA Direct» d'AT&T représentent l'une des principales formes de renversement d'appel. Si un demandeur situé dans un pays B appelle un pays A en utilisant les services «pays direct», c'est‑à‑dire en se servant d'une carte de crédit téléphonique ou carte d'appel, l'appel est facturé au pays A et non au pays B. Il est donc considéré, pour le calcul des règlements des comptes, comme un appel de A vers B et non de B vers A. Il en va de même pour un appel du pays B vers le pays A utilisant un opérateur de rappel du pays A. Le recours au service «pays direct», aux services de carte d'appel ou de rappel, augmente donc la valeur mesurée du déséquilibre du trafic, qui est le point de départ du calcul des règlements des comptes. 

Document  ES.3
LES DIX PLUS GROS PAYEURS ET BÉNÉFICIAIRES NETS DE RÈGLEMENTS DES COMPTES POUR 1994

PAYS	MONTANT TOTAL DES 
VERSEMENTS 
(EN MILLIONS DE DOLLARS US)	
Etats-Unis	4289*	
Allemagne	800**	
Royaume-Uni	158**	
Japon	151**	
EAU	148**	
Arabie saoudite	135**	
Suisse	135**	
Australie	100***	
Hong Kong	78**	

PAYS	MONTANT TOTAL DES ENCAISSEMENTS
(EN MILLIONS DE DOLLARS US)	
Chine	480	
Mexique	444	
Inde	254	
Philippines	235	
Russie	185	
Turquie	173	
Israël	162	
Portugal	148	
Maroc	145	
Colombie	136	
Source:  mise à jour à partir du «Direction of Traffic, 1996» de l'UIT/Télégéographie, disponible sur le site web de l'UIT à l'adresse <http://www.itu.int/ti>
*	«Trends in Telephone Service» (FCC), mars 1997
**	Estimation
***	Estimation de l'UIT, source privée	

L'effet global de l'ensemble des différentes formes de renversement d'appel peut être assez considérable. Aux Etats‑Unis, le rapport entre les minutes d'appels internationaux sortants et les minutes d'appels internationaux entrants est passé de 1,84 pour 1 en 1990 à 2,14 pour 1 en 1995. A Hong Kong, qui se trouve à l'autre extrémité de ce processus, le rapport entre les appels qui arrivent des Etats‑Unis (où de nombreux services de renversement d'appel sont basés) et les appels qui partent vers les Etats-Unis, était de 1,2 pour 1 en 1992. Dès 1995, il était passé à 3 pour 1, et fin 1996, il était de 7 pour 1. Dans la mesure où la période 1992-96 est précisément la période au cours de laquelle les services de rappel, et de renversement d'appel en général, se sont multipliés sur cette artère, on peut raisonnablement supposer que la très forte augmentation du déséquilibre du trafic est principalement due à ce type de services. Les opérateurs de rappel ont été incités à créer une telle situation, et ont eu la possibilité de le faire, à cause des différences entre les deux pays des prix appliqués aux utilisateurs finals («taxes de perception»). Pour les opérateurs de télécommunications classiques, l'incitation à adopter diverses formes de renversement d'appel a été renforcée par la règle du retour proportionnel qui, sur l'insistance de la FCC, s'applique à l'artère Etats‑Unis-Hong Kong.
Les effets du renversement d'appel, qui conduit à une augmentation des déséquilibres du trafic, sont particulièrement marqués dans le cas du trafic entre pays développés et pays en développement. On aurait vraiment tort de supposer que les déséquilibres du trafic, qui obligent certains pays industrialisés à verser des règlements des comptes substantiels et controversés, ne sont dus qu'aux défauts structurels et aux valeurs d'incitation inadaptées du système classique des règlements des comptes. La plupart de ces déséquilibres sont dus au fonctionnement normal d'un marché ouvert à 
la concurrence, et notamment à la création de services innovateurs tels que les services «pays direct». L'ampleur des activités de renversement d'appel est bien sûr motivée, dans une très large mesure, par le désir de la clientèle d'éviter des prix trop élevés («taxes de perception») dans les pays sous monopole. 
Le simple fait que des innovations telles que celles que nous venons de décrire augmentent les déséquilibres de trafic ne veut pas dire qu'elles sont indésirables. En fait, les déséquilibres de trafic et les versements de règlements des comptes qui en résultent ne poseraient pas (ou en tout cas ne devraient pas poser) de problème si le niveau des clés de répartition équivalait à un prix du marché raisonnable pour le service rendu, c'est-à-dire pour l'établissement d'une minute de communication internationale.

Verdict rendu sur les dispositions classiques et 
arguments en faveur du changement
Comment faut-il juger, dans leur ensemble, les avantages et les inconvénients du système classique des règlements des comptes? Tout «verdict» général rendu à cet égard doit répondre à quatre questions:
•	Le manque d'incitations économiques efficaces, inhérent aux dispositions classiques, est-il suffisamment néfaste pour justifier que la suppression de ces dispositions devienne un objectif d'intérêt général? 
•	Sans même parler du point de vue de l'intérêt général adopté par les gouvernements, les législateurs et les responsables de la réglementation, est-il possible, de toute façon, de maintenir la structure des dispositions classiques dans un nouvel environnement, de plus en plus ouvert à la concurrence?
•	Le niveau des clés de répartition du système classique, par opposition à la structure même du système, est-il acceptable du point de vue de l'intérêt général? 
•	
Le niveau des clés de répartition est-il viable dans un environnement de plus en plus ouvert à la concurrence?
La présente section examine ces questions à tour de rôle, en donnant le point de vue personnel de l'auteur.

Question 1:    Des incitations inadaptées: 
justifient-elles la suppression des dispositions classiques?
Notre réponse est «non». L'inefficacité des incitations, liée aux dispositions classiques, qui décourage par exemple l'accroissement du trafic sortant des pays qui sont bénéficiaires nets de règlements des comptes, n'influe sur l'économie que si les clés de répartition sont supérieures au niveau que justifient les coûts. Lorsque ces clés de répartition sont élevées, les gouvernements et les responsables de la réglementation devraient toutefois se préoccuper de telles démotivations, même dans les pays qui sont bénéficiaires nets de règlements des comptes. La façon dont le système classique limite la croissance du trafic sortant nuit à l'économie nationale de ces pays. Leurs entreprises devraient profiter des mêmes opportunités d'utilisation du système public des télécommunications, en vue d'explorer et d'exploiter leurs opportunités économiques dans d'autres pays. Dans le cas contraire, l'équilibre des avantages dans la concurrence internationale, penchera au détriment des utilisateurs de télécommunications, dans les pays qui sont bénéficiaires nets de règlements des comptes (généralement des pays en développement), et non en faveur de ces utilisateurs. 
La solution consiste à réduire les clés de répartition et pas nécessairement à renoncer à la totalité de la structure des dispositions classiques. 
Les gouvernements et les responsables de la réglementation devraient-ils permettre que d'autres «modes d'exploitation» tels que la revente de lignes louées (lignes privées) ou les points d'occupation d'opérateurs étrangers («autoterminaison»), se développent parallèlement aux dispositions classiques, ou peut-être 
même que le trafic direct échappe aux dispositions classiques? Les gouvernements des pays qui sont bénéficiaires nets de règlements des comptes sont peut-être peu disposés à accorder de telles permissions, par crainte de réduire les rentrées de règlements des comptes. L'ironie, c'est que la Fédéral Communications Commission (FCC) aux Etats‑Unis n'y est pas très prête non plus, sauf dans les cas où le marché du pays correspondant est tout à fait concurrentiel et ouvert à la concurrence d'opérateurs des Etats-Unis: en d'autres termes, là où fonctionne ce que nous appelons un marché unique. 
Les gouvernements ou les responsables de la réglementation d'autres pays débiteurs nets n'ont cependant pas adopté ce point de vue. En Nouvelle‑Zélande, en Suède et au Royaume-Uni, l'utilisation des «nouveaux modes d'exploitation» tels que la revente de lignes louées ou les points d'occupation d'opérateurs étrangers est généralement autorisée quel que soit le pays correspondant concerné. Cette politique reflète bien le point de vue, partagé par l'auteur du présent rapport, selon lequel il y a plus à gagner des avantages d'une concurrence accrue (et notamment de la pression très efficace qui poussera à réduire les clés de répartition et qui s'exercera lorsque les modes d'exploitation qui ne nécessitent pas de clés de répartition deviendront disponibles) qu'il n'y a à perdre du risque assez théorique qu'un correspondant monopolistique situé dans un autre pays n'abuse de cette libéralisation pour gagner davantage de pouvoir de négociation et de profits.

Question 2:   La structure des dispositions classiques est-elle viable?
Quelles que soient les décisions prises par les gouvernements et les responsables de la réglementation, la structure actuelle des dispositions classiques est-elle viable? Notre réponse est «oui, mais moyennant des modifications importantes» et nos raisons sont les suivantes:
•	une analyse commerciale comparant un type classique de règlements des comptes et diverses autres possibilités, montre que, dans un grand nombre de cas, les dispositions classiques peuvent continuer à être un «mode d'exploitation» intéressant pour les deux opérateurs qui constituent une «relation», à condition que le coût à la minute, pour l'opérateur qui est le payeur net, soit comparable au coût équivalent pour les «nouveaux modes d'exploitation», tels que la revente de lignes louées ou les points d'occupation d'opérateurs étrangers, qui sont devenus, ou qui deviennent, disponibles. Le degré de viabilité dépend du niveau des clés de répartition et non de la structure à proprement parler;
•	il est néanmoins essentiel d'apporter un certain nombre de modifications au système classique pour le rendre viable:
–	il faudra réduire, voire supprimer, les différences entre clés de répartition d'un même pays pour différents pays correspondants. Dans le cas contraire, le reroutage et l'arbitrage vont détourner tout le trafic là où la clé de répartition est la moins chère. Les anomalies du système offrent de nombreuses possibilités d'arbitrage aux opérateurs autres que les opérateurs classiques et permettent de capturer une part de la valeur du trafic en le réacheminant; 
–	à mesure que l'environnement s'ouvre à la concurrence, il peut devenir impossible de maintenir un système symétrique, où la même taxe de répartition s'applique aux deux sens du trafic. Le système des règlements des comptes doit prévoir une diminution des taxes de terminaison d'appel dans les pays 
où les coûts sont faibles (c'est déjà le cas, dans le cadre de dispositions classiques, pour les pays d'Europe et du Bassin méditerranéen, en vertu de la Recommandation UIT‑T D.300 R).
De façon générale, la réforme de la structure du système des règlements des comptes est à distinguer de la question du niveau des clés de répartition. Si celles-ci diminuent suffisamment, il n'y a pas de raison logique pour que la structure générale du système actuel des règlements des comptes (c'est‑à‑dire les relations entre correspondants, au cours desquelles les opérateurs échangent du trafic et versent un règlement net) ne soit pas maintenue. Il faudra toutefois que les changements structurels nécessaires aient également lieu, et notamment la réduction ou la suppression des inégalités entre les clés de répartition d'un même pays, et l'utilisation de clés de répartition asymétriques lorsque les coûts de terminaison (ou de départ) des communications sont considérablement différents dans les deux pays concernés. Dans ce cas, une forme modifiée des dispositions classiques continuerait à servir de mode d'exploitation pour le trafic international, parallèlement aux divers autres «nouveaux modes d'exploitation». 
Toute la complexité du problème se ramène donc finalement à trois questions simples: quand peut‑on dire qu'une clé de répartition est «trop élevée», et selon quels critères? Qui décide quoi? Et comment? 

Question 3:   Le niveau des clés de répartition est-il acceptable?
La relative lenteur du rythme auquel les clés de répartition diminuent, comparée à la rapidité du rythme auquel les coûts du réseau diminuent pour les liaisons internationales, a conduit au sentiment général «plein de bon sens» que les clés de répartition sont désormais trop élevées. En dépit du fait que le coût des liaisons de transmission internationales ne représente qu'une part minime du 
coût total d'une communication internationale,, ce qui fausse la stricte logique de cette comparaison, la plupart des experts indépendants interrogés sur ce sujet (l'auteur compris) sont d'accord avec la conclusion «de bon sens».
Comment faut-il cependant, de manière plus objective et plus analytique, juger le niveau des clés de répartition? Cela n'a rien d'évident. Il ne va pas du tout de soi, par exemple, que la bonne solution consiste à utiliser les critères de micro-économie présentés dans les manuels et souvent employés pour soutenir que les clés de répartition devraient être égales à certaines valeurs des Coûts marginaux à long terme des opérateurs correspondants, comme l'a fait la FCC en décembre 1996 dans la Notice of Proposed Rulemaking (Avis de proposition de réglementation ou NPRM), pour sa séance sur les clés de répartition internationales.
Il ne serait pas réaliste de s'attendre à un fort consensus à cet égard. Il existe tout d'abord des divergences de vues évidentes entre gouvernements, responsables de la réglementation et opérateurs des différents pays (surtout entre les pays payeurs nets et les pays bénéficiaires nets). Même en théorie, il est très difficile d'établir avec exactitude où se situe le niveau «correct». Il y a de bonnes raisons (étudiées en détail dans le Chapitre 8 du rapport lui-même) de considérer avec scepticisme ne serait-ce que le principe de prescriptions tel que proposé par la FCC pour les clés de répartition, sur la base du Coût marginal à long terme du service total (TSLRIC), inspiré de la théorie micro‑économique, sans parler de la faisabilité de telles prescriptions dans la pratique. 

Les conclusions de l'auteur sont les suivantes:
•	même du point de vue de la théorie économique, une approche purement fondée sur le coût marginal (telle que la propose dans la NPRM la FCC, qui affirme qu'une réduction des clés de répartition «au niveau du coût marginal ... servirait au maximum les intérêts de la clientèle») n'est pas justifiée. D'ailleurs, la FCC l'a elle-même partiellement reconnu dès la phrase suivante, où elle ajoute: «Nous pensons en outre qu'il peut être bon que les services internationaux fournissent une contribution raisonnable aux coûts communs des entreprises de télécommunications étrangères»; 
•	selon l'auteur, il n'est pas seulement possible, mais certain, qu'il serait bon que les clés de répartition apportent une contribution aux coûts communs encourus par un opérateur pour permettre à l'ensemble de son réseau et de ses activités de fonctionner. C'est le rôle que jouent déjà les frais d'interconnexion nationaux aux Etats-Unis et dans d'autres pays; 
•	de même, dans la mesure où les gouvernements et les responsables de la réglementation imposent généralement des obligations de service universel (OSU) aux opérateurs, il serait tout aussi approprié que la clé de répartition internationale comporte une contribution au coût encouru pour satisfaire ces obligations. Ici encore, c'est ce que font déjà les Etats-Unis et bien d'autres pays pour déterminer leurs frais d'interconnexion nationaux. (Il est bien connu, cependant, que les OSU peuvent servir d'excuse aux coûts encourus suite à l'inefficacité de certains monopoles et que, dans de nombreuses régions, les services ruraux peuvent être rentables, s'ils sont bien exploités, et donc n'encourir aucun coût d'OSU. Toute contribution aux OSU devrait donc être établie à un niveau «raisonnable» et justifié d'un point de vue économique. Il ne sera évidemment pas facile, mais il sera nécessaire, de se mettre d'accord sur le montant de cette contribution); 
•	il n'y a pas de raison que la contribution aux coûts communs et aux coûts d'OSU, provenant des règlements des comptes internationaux, soit à la minute ou en pourcentage du paiement total, la 
même que celle qui provient des communications internationales. Pour les artères qui font entièrement partie d'un marché unique (tel que défini plus haut), la contribution par minute ne peut pas être plus élevée pour les communications internationales qu'elle ne l'est pour les communications longue distance, dans la mesure où ces deux types de communications peuvent utiliser les mêmes dispositions d'interconnexion. 
Ce que l'on peut espérer de mieux, dans la pratique, est une série de négociations pragmatiques, au cours desquelles les parties concernées finiront par parvenir à se mettre d'accord sur:
a)	les éléments qui, de façon générale, peuvent légitimement être pris en compte dans une clé de répartition; 
b)	l'éventail de valeurs numériques qui peuvent être obtenues en ce qui concerne ces éléments, en vertu d'un grand nombre de doctrines relatives aux coûts, différentes mais logiquement défendables; 
c)	le niveau des clés de répartition qu'il est en tout cas possible de maintenir dans la pratique, sachant que le système classique de règlements des comptes est de plus en plus soumis aux pressions de la concurrence. Si la clé de répartition est «trop élevée» à cet égard, le trafic aura de plus en plus tendance à contourner le système classique, en utilisant l'un des nombreux «nouveaux modes d'exploitation» examinés dans la section suivante du présent résumé. La plupart des 
bénéficiaires nets de règlements des comptes voudront conserver le système existant, à condition qu'il soit suffisamment réformé pour que les payeurs nets restent fidèles à ce système, et pour que celui-ci puisse ainsi être maintenu face à l'émergence de nouveaux modes d'exploitation. 
La fuite progressive du trafic hors du système classique de paiement réduit peu à peu l'éventail des clés de répartition qui pourront être maintenues à plus long terme (disons au-delà de 5 ans). Il devrait donc être possible d'aboutir à un accord en partant du principe pragmatique que la grande majorité des clés de répartition actuelles sont effectivement «trop élevées» et de procéder à des réductions plus rapides que celles de ces dernières années. C'est aussi, semble-t-il, le point de vue du Groupe informel d'experts du Secrétariat général de l'UIT, si l'on en croit ses recommandations d'avril 1997.
Question 4:   Le niveau et la structure des clés de répartition sont-ils viables?
Non. Il est clair qu'au niveau actuel des clés de répartition, lorsque les opérateurs qui sont payeurs nets de règlements des comptes trouvent la possibilité d'écouler du trafic en dehors des dispositions classiques, ils en profitent. Cela ne veut bien sûr pas dire que les opérateurs les plus établis abandonnent totalement le système classique, parce qu'ils doivent y réfléchir à deux fois avant de perturber les relations qu'ils ont établies avec leurs correspondants et sur lesquelles leurs activités reposent depuis si longtemps. Les acteurs plus récents n'ont cependant pas ce genre de préoccupations. Nombreux sont même les acteurs classiques qui utilisent, beaucoup plus souvent qu'on ne pourrait le supposer, des moyens tels que le reroutage, ou des accords leur permettant de terminer un trafic dans un seul sens sans liaison pour le retour. 
Le trafic s'écoule donc de plus en plus souvent en dehors des dispositions classiques, à cause du niveau élevé des clés de répartition et de l'évolution vers une nouvelle structure du secteur, qui offre aux 
opérateurs la possibilité de recourir à un grand nombre de «nouveaux modes d'exploitation». Cette structure leur permet par exemple d'étendre leurs propres réseaux vers d'autres pays et de les interconnecter au réseau des opérateurs en titre dans ces pays. 
Il est donc presque certain, dans la pratique, que le niveau actuel des clés de répartition ne peut être maintenu. Lorsque l'opérateur situé à l'une des extrémités d'une «relation» est sous monopole, et que les «nouveaux modes d'exploitation» tels que la revente de lignes louées, ne sont pas autorisés à cette extrémité, ce niveau élevé des clés de répartition pourrait théoriquement être maintenu pendant quelques années, mais même dans ce cas, les dispositions prévues seraient sous pression:
•	le reroutage et la concentration dirigeront le trafic vers les artères où les clés de répartition sont les moins élevées; 
•	si (comme c'est généralement le cas), les taxes de perception et les clés de répartition sont élevées dans le pays sous monopole, le rappel et les autres formes de «renversement d'appel» auront tendance à aggraver le déséquilibre du trafic au point que ce déséquilibre, associé au niveau élevé des clés de répartition, augmentera le flux des règlements des comptes et atteindra un niveau si élevé que les opérateurs (et peut-être le responsable de la réglementation) du pays payeur net exerceront de très fortes pressions pour modifier les dispositions existantes. 
Les principaux utilisateurs de télécommunications peuvent aussi faire pression pour obtenir des changements, après avoir comparé les prix et autres conditions d'utilisation des télécommunications, et après avoir constaté qu'ils sont moins intéressants que dans les autres pays. 
Il devient par conséquent inévitable de réduire considérablement les clés de répartition et de commencer à modifier la structure des clés de répartition en vue d'adopter une taxe uniforme («taxe de terminaison») pour chaque pays, plutôt que différentes clés de répartition selon le pays d'origine de la communication. Une telle modification aura lieu même dans la plupart des pays où le secteur des télécommunications est encore sous monopole. 

4.	LES PRESSIONS QUI POUSSENT AU CHANGEMENT:
LE DÉFI LANCÉ AU SYSTÈME CLASSIQUE
Dans la section précédente, nous avons examiné les arguments favorables aux changements, sur la base de considérations fondamentales sur les avantages et la viabilité des dispositions prévues pour les paiements internationaux. Dans la présente section, nous allons étudier les forces qui vont probablement défier le système classique. 
Le système classique de règlements des comptes et le niveau actuel des clés de répartition sont remis en question par cinq facteurs différents:
•	l'émergence de «nouveaux modes d'exploitation» qui font intervenir des dispositions, aussi bien sur le plan de l'exploitation que sur celui du paiement, différentes de la relation entre correspondants et des règlements des comptes classiques; 
•	les pressions commerciales exercées par les payeurs nets de règlements des comptes. Les taxes et les clés de répartition sont négociées entre paires de correspondants, et les payeurs nets sont de moins en moins prêts à payer en fonction de l'échelle des règlements des comptes telle qu'elle existe actuellement (et peut-être telle qu'elle existera demain); 
•	les pressions exercées par les responsables de la réglementation dans les pays payeurs nets. Certains responsables de la réglementation, et notamment la FCC, se sont alignés sur les opérateurs situés dans leurs pays qui sont payeurs nets, et font pression pour obtenir la réduction des clés de répartition. Chose curieuse toutefois, les responsables de la réglementation de plusieurs autres pays qui sont payeurs nets de règlements des comptes n'ont pas opté pour cette solution (c'est notamment le cas en Allemagne, où les versements nets de règlements des comptes étaient estimés à 800 millions de dollars US en 1994, et au Royaume-Uni, où ils étaient estimés à 158 millions de dollars US pour la même année); 
•	
le réexamen des pratiques utilisées pour les règlements des comptes internationaux, qui a lieu actuellement sur le plan multilatéral, par l'intermédiaire de l'UIT et d'autres forums internationaux comme l'OCDE; 
•	l'Accord de l'OMC sur les télécommunications de base dans le cas des 32 pays du Groupe A et du Groupe B, dont les engagements pris dans le cadre de l'OMC sont en contradiction avec le système de règlements des comptes tel qu'il fonctionne aujourd'hui (mais qui ne sont pas nécessairement en contradiction avec une version modifiée, comme nous l'avons vu dans la Section 3 du présent Résumé).

Les négociations commerciales
Les négociations commerciales représentent encore la principale possibilité de réformer la structure du système des règlements des comptes. En dépit des mécontentements souvent exprimés à cet égard dans les pays payeurs nets, de telles négociations (facilitées, dans le cas des Etats-Unis, par la pression de la FCC, qui joue le rôle de responsable de la réglementation) ont abouti à des réductions considérables des clés de répartition. Selon AT&T, ces négociations ont permis une réduction de 18% de la taxe de répartition moyenne versée par AT&T de 1992 à 1995. Ces chiffres sont controversés. D'après les estimations de la FCC, les réductions seraient plus importantes encore, avec une diminution de 29% de la valeur moyenne pondérée de la clé de répartition pour les opérateurs des Etats-Unis de 1992 à 1996, et une diminution de 32% de 1992 à 1997.
Dans la plupart des cas, cependant, ces réductions laissent encore certainement les clés de répartition à un niveau bien supérieur à 
tout niveau raisonnablement justifiable par rapport aux coûts, et certaines «relations» n'ont été que très légèrement modifiées. 
Certains opérateurs importants, et en particulier AT&T, MCI et d'autres opérateurs des Etats-Unis, mécontents de cette situation, se sont attachés de plus en plus activement (et ont réussi) à inciter leur responsable de la réglementation, la FCC, à intervenir.

La pression exercée par les responsables de la 
réglementation dans les pays payeurs nets
De plus en plus fréquemment, les opérateurs de télécommunications des pays industrialisés qui sont payeurs nets de règlements des comptes se sont inquiétés de l'augmentation rapide, continue et étendue des règlements des comptes et ont donc incité les responsables de la réglementation de ces pays à poursuivre plus activement la réforme du système des règlements des comptes. Les démarches suivantes ont été entreprises à cet effet:
1)	demander la divulgation des taxes de répartition (qui étaient habituellement gardées secrètes). Elles ont été rendues publiques aux Etats-Unis, au Royaume‑Uni et en Nouvelle-Zélande, ce qui a particulièrement bien contribué à souligner le niveau élevé des clés de répartition et ce qui a augmenté l'incitation à les modifier; 
2)	dans certains pays (notamment les Etats-Unis), les responsables de la réglementation ont cherché à protéger les opérateurs se trouvant dans un marché ouvert à la concurrence, contre le pouvoir de négociation du pays monopolistique se trouvant à une extrémité de la «relation». Pour ce faire, ils ont imposé l'obligation aux opérateurs soumis à leur réglementation, d'établir un principe de retour proportionnel avec leurs correspondants situés dans des pays sous monopole. C'est ce que fait la FCC aux Etats-Unis, par le biais de sa Politique de règlements internationaux (ISP). Toutefois, en Australie, en Nouvelle‑Zélande et en Suède (entre autres pays), la réglementation n'exige pas de retour proportionnel; 
Oftel, au Royaume-Uni, n'a fait, au sujet du retour proportionnel, qu'une déclaration de principe non obligatoire. La FCC (contrairement à Oftel) exige aussi l'uniformisation des taxes de répartition pour tous les opérateurs écoulant du trafic vers le même pays correspondant (cette politique est parfois qualifiée de «comptabilité parallèle»). Les politiques qui exigent le retour proportionnel et l'uniformisation des clés de répartition, ce qui pourrait apparaître comme une garantie à l'encontre d'un comportement anticoncurrentiel de la part des correspondants monopolistiques, ont aussi leurs propres effets anticoncurrentiels. Elles dressent en effet des obstacles à l'admission de nouveaux concurrents et favorisent les opérateurs en titre; 
3)	contrôler les pratiques jugées comme contribuant à l'excès des flux de règlements des comptes. S'il y a un marché concurrentiel à une extrémité d'une «relation» («Pays A») et un monopole à l'autre extrémité («Pays B»), il se peut, essentiellement, que le trafic soit dévié de B vers A et sorte du système classique des règlements des comptes, pour suivre de «nouveaux modes d'exploitation». Si cela se produit, le flux des règlements des comptes en faveur de B s'en trouvera 
encore accru, au profit du monopole du pays B. Jusqu'à ces derniers temps, le Gouvernement du Royaume‑Uni n'a, pour cette raison, autorisé l'écoulement du trafic international via la revente de lignes louées («Opérations internationales de simple revente» ou ISR) qu'en direction ou en provenance de pays autorisant aussi les opérations de ce type assurées par des opérateurs du Royaume‑Uni. Le Gouvernement du Royaume-Uni a cependant conservé des pouvoirs réglementaires pour intervenir ultérieurement en cas de comportement anticoncurrentiel. Aux Etats‑Unis, la FCC a pratiqué une politique de réciprocité similaire (récemment modifiée, comme nous l'expliquons plus loin) sous l'appellation de test «d'opportunités concurrentielles équivalentes», ou «test ECO». La FCC a aujourd'hui supprimé ce test. Elle a renoncé aux propres restrictions qu'elle imposait et en a prescrit de nouvelles, que nous analyserons un peu plus loin et qui renforcent globalement les restrictions sur la revente de lignes louées; 
4)	fixer des objectifs à titre indicatif, pour la réduction des taxes de répartition; 
5)	rendre ces objectifs («références») obligatoires.
Il n'y a aujourd'hui qu'un pays (les Etats-Unis) où le responsable de la réglementation, la FCC, maintient des politiques interventionnistes telles que les trois dernières susmentionnées. Une étonnante divergence de philosophies semble en fait se dégager entre la FCC d'une 
part et d'autre part les responsables de la réglementation des autres pays, dont le secteur des télécommunications est ouvert à la concurrence (comme l'Australie ou le Royaume-Uni). Le Gouvernement du Royaume‑Uni a supprimé ses restrictions sur les opérations internationales de simple revente en juin 1996, bien avant l'Accord de l'OMC de 1997 (qui, lorsqu'il entrera en vigueur, limitera la capacité du gouvernement national à maintenir de telles restrictions). En renonçant à ses restrictions, le Gouvernement du Royaume-Uni a en fait estimé que les profits tirés d'un marché ouvert sans conditions à la concurrence (ce qui agrandit la «taille du gâteau») l'emportaient sur le risque théorique de voir une déréglementation si radicale donner un trop grand pouvoir de négociation, dans le secteur des télécommunications internationales, aux monopoles d'autres pays (leur permettant de prendre une trop grosse «part» du gâteau agrandi).
Comme nous le décrivons plus loin (et plus en détail dans le Chapitre 12), la FCC a tendance à adopter le point de vue contraire. Elle a mis l'accent sur les questions de pouvoir de négociation et donc sur le fait de savoir qui aura quelle «part du gâteau». A cette fin, elle a maintenu de fortes restrictions sur l'utilisation de «nouveaux modes d'exploitation» pour le trafic international, sauf en direction de pays qui se conforment déjà aux décisions unilatérales prises par la FCC sur l'ampleur de la réduction des clés de répartition. 
La FCC, par le biais de plusieurs procédures de réglementation similaires mais distinctes, a pris trois décisions principales dans ce domaine:
•	elle a fait savoir qu'elle allait peut-être renoncer à sa Politique de règlements internationaux (ISP), qui prévoyait l'uniformisation des taxes de répartition pour tous les opérateurs des Etats‑Unis en relation avec un pays donné, et le principe du retour 
proportionnel. Elle autoriserait alors de nouveaux services, et de «nouveaux modes d'exploitation» pour les services internationaux classiques, dans les cas où elle estime que cela favorise le bon fonctionnement d'un marché concurrentiel. Il semble néanmoins clair que la FCC n'a pas l'intention de se servir de la souplesse que cette décision lui donne dans le domaine des services téléphoniques fixes de base, sauf dans deux optiques spécifiques:
1)	pour suivre une politique «de non-intervention» devant l'émergence de la téléphonie sur Internet; 
2)	pour ne supprimer les restrictions sur les autres «nouveaux modes d'exploitation» tels que la revente de lignes louées ou les points d'occupation étrangers (qui nécessitent l'approbation de la FCC en vertu de la Section 214 de la loi de 1934 sur les communications) que dans certaines conditions liées à la politique menée par la FCC en matière de clés de répartition, telle que décrite ci-après; 
•	elle a adopté des clés de répartition «de référence», définies par un nombre unique pour chacun des quatre groupes de pays classés par niveau de revenus. Elle a en fait fixé un ultimatum aux opérateurs internationaux des Etats-Unis pour qu'ils commencent à appliquer ces clés de répartition de référence avant une certaine date limite. (Ces références sont comparées aux clés de répartition actuelles, pour un certain nombre de pays, dans le Document ES.3.) Du fait que les opérateurs des Etats-Unis ont conclu des accords d'exploitation avec leurs «correspondants» 
étrangers, cette décision les place dans une situation intéressante: pour respecter les recommandations de la FCC, ils doivent, s'ils le peuvent, renégocier avec le correspondant leurs clés de répartition ou, s'ils ne le peuvent pas, manquer unilatéralement au respect de leur accord. Nous verrons un peu plus loin (dans la Section 7 intitulée «Les résultats possibles») ce qui pourrait alors se passer dans la pratique; 
•	elle a accepté l'utilisation des «nouveaux modes d'exploitation» qui permettent d'écouler le trafic en dehors du système classique de règlements des comptes (il s'agit notamment de la revente de lignes louées et des points d'occupation d'exploitants étrangers: voir ci-dessous). A cet égard, elle a, pour chaque «relation», imposé à divers degrés, comme condition à l'exploitant correspondant étranger, qu'il respecte la clé de répartition de référence pour le trafic qui continue à se conformer aux dispositions classiques. Tout en introduisant ces nouvelles restrictions, la FCC a supprimé les anciennes restrictions fondées sur un principe de réciprocité (test «d'opportunités concurrentielles équivalentes», ou test ECO), tel qu'exigé par les engagements d'accès au marché et de traitement national pris par les Etats-Unis envers d'autres pays de l'OMC lors de l'Accord de l'OMC de 1997. 
Ces politiques représentent sans aucun doute une forte incitation à réduire les clés de répartition du système classique des règlements des comptes. En revanche, elles n'influent pas sur la structure à proprement parler de ce système. Elles tendraient même plutôt à faire le contraire: elles restreignent l'utilisation de certains des nouveaux «modes d'exploitation» qui permettent d'écouler le trafic en dehors 
du système en question (même si, curieusement, ces restrictions ne s'appliquent pas à l'utilisation de la téléphonie par Internet).
Ces décisions prises par la FCC soulèvent un certain nombre de questions importantes sur la gestion appropriée des activités internationales qui font intervenir à la fois la juridiction de la FCC et celle d'organismes nationaux de réglementation situés dans d'autres pays. Nous reviendrons sur ces questions dans la Section 6 du présent Résumé. La FCC a décidé d'associer son acceptation de l'utilisation de «nouveaux modes d'exploitation» (exception faite de la téléphonie sur Internet), à l'acceptation par les correspondants étrangers du niveau de référence des clés de répartition, tel qu'il a été unilatéralement défini par la FCC. Or, cette décision semble violer les engagements d'accès des opérateurs étrangers au marché, pris par les Etats-Unis en 1997, dans le cadre de l'Accord de l'OMC sur les télécommunications.

Les nouveaux modes d'exploitation
Nous avons décrit la façon dont des innovations de service telles que le service pays direct ou le service de rappel donnent naissance au phénomène du «renversement d'appel». Ce phénomène 
augmente les sorties de trafic international en provenance de pays où la concurrence sur le marché des services de télécommunications internationaux est forte. Ces types particuliers d'innovations ne font pas sortir le trafic du système classique de règlements des comptes. Ils inversent simplement la direction effective du trafic considéré pour calculer les règlements des comptes, de telle sorte que cela augmente la valeur des déséquilibres de trafic et la valeur des flux de règlements des comptes. De telles innovations ont donc tendance à accroître les pressions exercées par les payeurs nets pour réduire la croissance des règlements des comptes.
Une autre série d'innovations de services, qui est à distinguer de la précédente, et à laquelle nous faisons référence sous le terme générique de «nouveaux modes d'exploitation», joue un rôle tout à fait différent. Ces innovations peuvent soit faire sortir totalement le trafic du système de règlements des comptes, soit (comme dans le cas du reroutage et de la «concentration»), acheminer le trafic de façon à tirer le maximum d'avantages commerciaux, en combinant les anciens et les nouveaux modes d'exploitation (ceux-ci ont aussi été regroupés sous le terme de «régime de la totalité du circuit»).
Les cinq «nouveaux modes d'exploitation» sont:
•	la revente de lignes louées («lignes privées») pour fournir des services téléphoniques publics commutés internationaux. Avec ce mode d'exploitation (parfois appelé «opérations internationales de simple revente»), les communications partent du réseau téléphonique public commuté (RTPC), se dirigent vers le pays de destination via des lignes louées ou des équipements de transmission en «vrac» similaires, puis se terminent dans le pays de destination via le RTPC;
•	
les points d'occupation étrangers (PoP) ou points d'interconnexion (PoI). Si un opérateur du pays A est autorisé à étendre l'infrastructure de son propre réseau physique, liaisons de transmission comprises, jusqu'à l'intérieur d'un pays B, et à s'interconnecter au RTPC de ce pays, pour terminer des communications internationales, les endroits où se produit cette interconnexion sont appelés PoP ou PoI (les deux sigles ayant exactement la même signification). Ce type d'arrangement contraste avec le mode d'exploitation classique, suivant lequel l'opérateur du pays A ne possédait que des «demi-circuits» jusqu'à un point milieu théorique entre le pays A et le pays B, sans capacité de transmission de bout en bout de A à B. Ce mode d'exploitation est aussi connu sous le terme «d'autoterminaison»;
•	le reroutage, la concentration ou la «réorigination», qui permettent à un opérateur d'écouler son trafic international vers un pays où le marché est ouvert à la concurrence et où les taxes appliquées pour transmettre le trafic à sa destination finale dans un «troisième» pays sont peu élevées. Le trafic peut arriver dans le pays où a lieu le «reroutage» soit par le biais de dispositions classiques avec des correspondants, soit par des lignes louées, ou 
encore par un PoP étranger. Ce «routage» est préféré à l'acheminement classique, par les opérateurs qui veulent réduire le coût de leur terminaison d'appels. Du point de vue de l'opérateur de télécommunications situé dans le pays où la communication se termine, cette communication semble venir du pays où le reroutage ou la concentration ont eu lieu. C'est pour cette raison que le reroutage et la concentration sont parfois appelés reroutage «anonyme». Ce type d'acheminement, différent de l'acheminement classique, est de moins en moins limité par des considérations d'ordre technique, parce que les signaux numériques ne subissent que relativement peu de dégradation même s'ils passent par des voies très indirectes. Cela n'était pas le cas du temps des signaux analogiques qui étaient utilisés au moment où le système actuel de règlements des comptes a été créé. Le reroutage, la concentration et la réorigination sont à distinguer des dispositions de «transit» qui font partie du système classique des règlements des comptes;
•	les alliances internationales d'opérateurs. Les opérateurs peuvent décider de combiner leurs activités dans certains secteurs sur le plan international. C'est ainsi que se sont formées des alliances comme Concert (dirigée par BT), World Partners (dirigée par AT&T) ou Unisource (dirigée par KPN, des Pays-Bas, 
Telia, de Suède, et Swiss PTT Telecom, de Suisse), qui offrent leurs services à des grandes multinationales. (Les fusions transnationales qui sont proposées suivent la même tendance mais en passant à l'étape ultérieure.) De telles alliances permettent de fournir un service de bout en bout. L'alliance achète et regroupe la capacité de transmission (sous forme de demi-circuits ou autrement) fournie par la société mère ou par d'autres opérateurs des télécommunications. Elle utilise cette capacité pour construire des réseaux mondiaux sur lesquels sont fournis des services de transmission de données, des services à valeur ajoutée et également, de plus en plus souvent, des services vocaux. Les circuits peuvent être interconnectés à une extrémité ou aux deux extrémités, à des réseaux nationaux via des PoP locaux. Le trafic n'est pas pris en compte dans le système classique des règlements. Les accords de partage des recettes et de partage des coûts qui remplacent ce système, pour les alliances internationales, sont complexes et variés;
•	la téléphonie sur Internet. Les récentes réalisations technologiques et les débuts des accords d'accès qui permettent l'écoulement des communications téléphoniques entre Internet et le RTPC, offrent une possibilité réaliste de voir l'écoulement des appels téléphoniques internationaux via Internet («la téléphonie par Internet») passer de son état d'origine, qui était plus ou moins celui d'un prototype utilisé par des amateurs, à l'état d'un «mode d'exploitation» important, permettant d'écouler du trafic sur le plan commercial. Il semble jusqu'à présent que cela puisse se faire sans aucun cadre réglementaire classique. Il est certain en tout cas que cela se fait en dehors du système classique des règlements des comptes.

La reconsidération des pratiques utilisées pour 
les règlements des comptes internationaux 
via des organismes multilatéraux
De même que les opérateurs et les gouvernements ont agi en collaboration multilatérale pour déterminer les dispositions classiques de règlements des comptes, un certain nombre de consultations multilatérales se sont attachées, ces dernières années, à définir la façon d'adapter les dispositions prévues pour les règlements des comptes à «l'évolution de l'environnement des télécommunications». Presque tous les acteurs de ce secteur se sont engagés dans ce processus de consultation multilatérale. La FCC elle-même, qui a choisi d'agir unilatéralement sur la question des clés de répartition de référence, a déclaré qu'elle doit continuer «à collaborer énergiquement avec ces organisations (multilatérales) pour poursuivre la réforme des taxes de répartition».
Les trois principales entités multilatérales qui ont agi dans ce domaine sont:
•	l'OCDE, qui mène des recherches économiques et cherche à établir un consensus entre les gouvernements des pays bien engagés dans l'économie de marché;
•	la Commission d'études 3 du Secteur de la normalisation des télécommunications (UIT-T), source des Recommandations officielles de l'UIT qui jouent un si grand rôle dans ce secteur;
•	le Groupe informel d'experts nommé début 1997 par le Secrétaire général de l'UIT, M. Pekka Tarjanne.
Le Secrétaire général lui-même a d'ailleurs joué un rôle essentiel de catalyseur en préconisant une réflexion nouvelle dans ce domaine et une réforme rapide du système des règlements des comptes, orientée vers le marché. Les travaux réalisés par le Secrétariat de l'UIT, les activités de l'OCDE et la Commission d'études 3 ont contribué à clarifier les problèmes et ont permis de rassembler un grand nombre de données et d'analyses utiles. En outre, la Banque mondiale et divers organismes régionaux tels qu'APT en Asie et 
CITEL en Amérique, ont aidé à stimuler la reconsidération des dispositions prévues pour les règlements des comptes. Au sein de l'Union européenne, la Commission européenne, en collaboration avec des gouvernements et des responsables nationaux de la réglementation, a été l'architecte du marché unique de l'UE pour les services de télécommunication, et des changements qui y sont associés. Ces changements apportés à la façon dont sont traités les appels internationaux ont été décrits plus haut.
Le Groupe informel d'experts (GIE) a donné un point de vue indépendant sur l'adaptation, à un environnement de plus en plus concurrentiel, des relations économiques internationales et des dispositions prévues pour les règlements des comptes. Il présente une série de «principes directeurs» qui:
•	sont favorables au développement de la concurrence et à «l'adoption de dispositions applicables au règlement des comptes, qui soient transparentes, non discriminatoires et orientées vers les coûts»;
•	recommandent l'instauration de «nouvelles relations dans un esprit de concertation» entre les organismes concernés par ces problèmes, et notamment les organismes de réglementation nationaux, sur une base multilatérale;
•	soulignent le rôle que joue l'UIT sur le plan de l'information, et sa contribution au développement de méthodologies des coûts et de principes de tarification;
•	soutiennent que l'UIT «doit définir l'échelle générale des taxes de répartition sur laquelle les quotes-parts actuelles sont susceptibles de s'aligner»;
•	proposent à l'UIT de «mobiliser les moyens nécessaires, en concertation avec d'autres institutions internationales, en vue d'aider les pays à opérer les adaptations indispensables».
En outre, le GIE préconise «l'application immédiate, dans tous les pays du monde, d'une réduction de l'ordre de 5 à 10% des taxes de répartition en 1997, suivie d'une nouvelle réduction de même ampleur au cours du premier semestre de 1998».

L'UIT, en coopération avec l'Organisation des télécommunications du Commonwealth, a fait réaliser depuis huit analyses d'études de cas relatives à l'impact probable de la réduction des recettes provenant des règlements des comptes, sur une série d'opérateurs de télécommunications situés dans un certain nombre de pays à faibles revenus.

5.	ET  ENSUITE?
Dans une situation qui évolue si rapidement, réfléchir à ce qui peut se passer ensuite, se ramène forcément à une spéculation. Il n'en est pas moins utile de considérer, en termes généraux, le type de changements qui peuvent se produire, ainsi que la manière dont ils peuvent se produire.
Les relations économiques internationales qui interviennent dans l'écoulement du trafic international peuvent être modifiées de quatre principales façons suivantes:
1)	les dispositions classiques pourraient rester en vigueur pour une large part du trafic international, mais moyennant une réduction importante du niveau des clés de répartition, au moins pour une grande majorité des «relations»;
2)	il pourrait s'agir d'un changement structurel au sein du système classique. Les «taxes de terminaison» pourraient par exemple se fonder sur les coûts et être les mêmes pour tous les appels internationaux vers un pays donné, quel que soit le pays d'où part l'appel; ou elles pourraient du moins être fondées sur des clés de répartition qui varient relativement peu pour chaque pays de destination. Les clés de répartition pourraient aussi être asymétriques, c'est-à-dire plus faibles pour les opérateurs des pays industrialisés avancés dont le volume de trafic est élevé et dont les coûts le sont moins, que 
pour les opérateurs dont le volume est plus faible et les coûts plus élevés, comme c'est surtout le cas dans les pays en développement;
3)	le trafic pourrait être transféré vers de «nouveaux modes d'exploitation», en dehors du système classique des règlements des comptes;
4)	la distinction entre les services internationaux et les services nationaux longue distance pourrait être supprimée, de telle sorte que les frais d'interconnexion remplaceraient les paiements de règlements des comptes.
Il est peu probable, dans la pratique, que l'une de ces quatre possibilités soit appliquée dans tous les pays. Elles se combineront différemment selon les paires de pays:
•	les options 1) ou 2) prévaudront peut-être pour le trafic en direction et en provenance de nombreux pays en développement, même s'il est également probable qu'un nombre accru de pays en développement prendront des mesures radicales en vue de l'ouverture du marché et d'une politique favorable à la concurrence, en participant à un «marché unique». Dans ce cas, les options 3) et 4) entreront aussi en jeu;
•	pour le trafic entre les pays où la réglementation est plus ou moins favorable à la concurrence, les différents «nouveaux modes d'exploitation» [option 3)] deviendront probablement plus 
nombreux et plus importants: de grandes quantités de trafic seront ainsi traitées en dehors du cadre classique des dispositions applicables aux règlements des comptes;
•	pour les paires de pays ou les groupes de pays qui forment déjà ou qui s'engagent à former un marché unique (les Etats-Unis et le Royaume-Uni, par exemple, ou les Etats‑Unis et l'EEE), il est clair que l'option 4) l'emportera. Cela ne veut pas nécessairement dire, cependant, que les dispositions classiques prévues pour les règlements des comptes disparaîtront pour l'ensemble du trafic international, au sein d'un marché unique. Du point de vue de la gestion et peut-être aussi par souci d'économie, surtout pour les flux de trafic de plus faible volume, les opérateurs jugeront parfois commode de continuer à utiliser le système classique, tant que les clés de répartition ne seront pas nettement supérieures au niveau des frais d'interconnexion nationaux.

6.	LA  PÉRIODE  DE  TRANSITION: 
QUESTIONS  DE  POLITIQUE  GÉNÉRALE  ET 
DE  CONDUITE  DES  AFFAIRES  PUBLIQUES
Choix politiques: options réglementaires et gestion
Les évolutions et les questions décrites dans le présent rapport nécessitent l'intervention des pouvoirs publics (ministres, cadres dirigeants, législateurs, responsables de la réglementation et même tribunaux, selon la structure des pouvoirs publics de chaque pays). Ces dirigeants devront faire des choix sur deux types différents de problèmes: les problèmes de méthode, concernant la façon dont les décisions réglementaires doivent être prises et, le cas échéant, appliquées; et les problèmes de fond, relatifs aux décisions réglementaires elles-mêmes.

Problèmes de «méthode»
Les dirigeants nationaux devront de plus en plus souvent choisir ...:
•	dans quelle mesure ils laisseront les opérateurs de télécommunications décider des questions de règlements des comptes, par le biais de négociations commerciales, et dans quelle mesure ils interviendront eux-mêmes;
•	dans le cas où ils décident d'intervenir, s'ils vont agir:
–	sur un plan unilatéral, en disant aux opérateurs qui écoulent le trafic en direction ou en provenance de certains pays ce qu'ils doivent faire ou ne pas faire en ce qui concerne les règlements des comptes, sans référence au point de vue du responsable de la réglementation (ou d'une autre administration politique compétente) de l'autre pays concerné;
–	sur un plan bilatéral, en prenant des décisions concernant des «relations» individuelles avec certains pays correspondants, par le biais d'accords ou d'ententes avec chacun des organismes nationaux de réglementation (ONR) de ces pays;
–	sur un plan multilatéral, par des accords ou des ententes (le respect librement consenti, par exemple, des nouvelles versions ou des versions révisées des Recommandations de l'UIT‑T), conclus entre les ONR et les opérateurs de nombreux pays, par l'intermédiaire de l'UIT ou autrement.
Pour ce qui est du premier choix, les positions des ONR des différents pays peuvent assez clairement être réparties en trois catégories:
•	la position interventionniste, favorable à une intervention active, et cherchant en particulier à imposer des niveaux de clés de répartition bien inférieurs aux niveaux actuels. Jusqu'à présent, la FCC des Etats-Unis est le seul organisme de réglementation à faire partie de cette catégorie;
•	la position favorable à la concurrence mais non interventionniste: les ONR de la plupart des pays dont la politique des télécommunications est favorable à la concurrence font partie de cette catégorie. Ils sont conscients des problèmes que posent les règlements des comptes et ont adopté un certain nombre de 
mesures réglementaires dans ce domaine (concernant généralement la divulgation d'informations), mais ils ont choisi de ne pas imposer de solution aux opérateurs ou aux responsables de la réglementation des autres pays. On notera que, dans plusieurs pays (autres que les Etats-Unis), qui ont aujourd'hui des régimes favorables à la concurrence et qui sont débiteurs nets de règlements des comptes (comme l'Australie, l'Allemagne, Hong Kong et le Royaume-Uni), les responsables de la réglementation nationale ont jusqu'à présent choisi de ne pas intervenir;
•	la position des pays dont le secteur des télécommunications est sous monopole: jusqu'à présent, ces ONR, lorsqu'ils existent, n'ont pas du tout abordé le sujet des règlements des comptes internationaux ou ont privilégié le statu quo.
Jusqu'à ces derniers temps, les problèmes de règlements des comptes étaient traités presque exclusivement par des opérateurs de télécommunications. Ces derniers définissaient le cadre général du système des règlements des comptes, en créant un consensus sur un certain nombre de Recommandations de l'UIT-T. Ils négociaient les points spécifiques, tels que le niveau des taxes de répartition, par des négociations commerciales entre eux, paire par paire d'opérateurs (c'est-à-dire pour chaque «relation»). Lorsque les Etats-Unis, suivis par d'autres pays, sont passés du monopole à la concurrence dans le secteur des télécommunications, les pressions incitant au changement ont commencé à s'intensifier. Jusqu'à présent, cependant, la FCC reste le seul ONR du monde à avoir adopté une position si activiste sur cette question. D'autres ONR ont pris quelques mesures prudentes dans des domaines tels que la transparence (Oftel, au Royaume-Uni, a par exemple rendu publics les montants de toutes les taxes de répartition du Royaume-Uni), et ont conservé des pouvoirs de réserve pour intervenir à l'avenir, si nécessaire, pour assurer que les nouveaux opérateurs sont traités de manière équitable. Aucun de ces ONR n'a cependant entrepris d'intervention radicale comparable à la décision prise par la FCC, en août 1997, sur les valeurs de référence.

Pour ce qui est des actions «unilatérales», «bilatérales» ou «multilatérales», deux questions essentielles se posent inévitablement:
•	la compétence d'un ONR peut-elle s'étendre à des décisions unilatérales relatives aux termes d'une collaboration internationale au sein de laquelle chaque opérateur devrait être un «acheteur potentiel» et un «vendeur potentiel» de services, et au sein de laquelle la souveraineté du pays correspondant et la compétence de son ONR devraient être respectées?
•	même si la réponse à la question précédente est «oui», est-il raisonnable de chercher à dicter de telles décisions sur un plan unilatéral?
La réponse à la première de ces deux questions dépend de principes complexes de droit national et international. Donner un point de vue sur les questions juridiques en cause sortirait manifestement du cadre du présent rapport et ne serait pas du ressort de l'auteur. Il convient cependant de noter que, d'année en année, un corps de principes et de précédents juridiques s'est peu à peu constitué en ce qui concerne le traitement des problèmes d'exploitation et de commerce internationaux qui font intervenir plusieurs juridictions nationales. L'un des principes essentiels est celui de la «courtoisie»: l'obligation pour les tribunaux et autres organismes publics d'un pays d'accorder l'importance qu'ils méritent à la juridiction et aux lois de l'autre pays ou des autres pays concernés.
La FCC, au moment de prendre ses décisions unilatérales, déclarait (dans son «Report and order» d'août 1997, sur les valeurs de référence):
•	« ... nous demanderons aux entreprises de télécommunications des Etats-Unis de négocier avec leurs correspondants étrangers 
les clés de répartition à des valeurs inférieures ou égales à la valeur de référence ... Si les entreprises de télécommunications des Etats‑Unis ne parviennent pas à progresser ... nous prendrons ... des mesures exécutoires ...»
•	et qu'elle n'accorderait à un opérateur étranger ou sous contrôle étranger le droit d'établir des PoP aux Etats-Unis («certains types d'autorisation de la Section 214») que si «l'affilié étranger propose aux entreprises de télécommunications internationales des Etats-Unis une valeur de la clé de répartition inférieure ou égale à la valeur de référence correspondante».
Fait surprenant, la FCC prétend que la première de ces dispositions (entre autres) ne «constitue pas un exercice de juridiction sur les entreprises de télécommunications étrangères», dans la mesure où la décision et toute mesure d'exécution y afférente «s'appliqueront aux entreprises de télécommunications qui relèvent de notre compétence et non à leurs correspondants étrangers», et les décisions n'auront qu'un effet «indirect» sur les opérateurs situés en dehors des Etats-Unis. La FCC soutient aussi que sa position sur l'octroi d'autorisations prévues par la Section 214 n'est pas en contradiction avec les engagements pris par les Etats-Unis en matière d'accès au marché et de traitement national des opérateurs étrangers, dans le cadre de l'Accord de l'OMC de 1997, même si la Liste des Etats-Unis jointe à cet accord ne dit rien sur le fait que les engagements ne seront respectés que si le montant des clés de répartition baisse.
Il ne fait aucun doute que ces questions feront l'objet d'une analyse approfondie devant la Cour fédérale des Etats-Unis pour le District of Columbia. A la date du 23 octobre 1997, six opérateurs de télécommunications de pays autres que les Etats-Unis et deux organismes internationaux avaient présenté des «Demandes de révision» des décisions prises par la FCC en août, relativement aux «valeurs de référence». Ces opérateurs et ces organismes regrettaient de façon générale que (pour reprendre les termes de Cable & Wireless plc, société du Royaume-Uni), ces décisions établissent «sans ... pouvoir de juridiction, les quotes-parts que les entreprises publiques de télécommunications étrangères ... doivent 
imposer à leurs homologues des Etats-Unis pour qu'ils terminent leur trafic sur le marché étranger ...». De son côté, le responsable de la réglementation des Philippines (Commission nationale des télécommunications) et la plus grande société d'exploitation des Philippines (la Compagnie téléphonique longue distance des Philippines) ont déposé des «Demandes de réexamen» auprès de la FCC. 
La question de la légalité des initiatives visant à imposer un résultat de manière unilatérale n'est d'ailleurs pas la seule qui se pose. Il faut aussi se demander si cette façon de procéder est judicieuse. Toute la structure des télécommunications internationales s'est constituée sur la base d'un très fort degré de coopération mutuelle et volontaire entre opérateurs et gouvernements de pays très divers du monde entier. Ce processus de coopération a connu une réussite qui va au‑delà des rêves les plus fous de ses fondateurs, dans des domaines allant du numérotage et des normes de compatibilité technique aux dispositions opérationnelles et financières. Tout utilisateur d'ordinateurs peut témoigner du fait qu'il n'était pas garanti que cette connectivité «sans couture» et cette compatibilité universelle soient possibles, et qu'elles ne sont d'ailleurs pas possibles dans d'importants secteurs d'application informatique, et ne devraient pas être considérées comme allant de soi. Une action unilatérale menée sur des questions clés ne contribue pas à créer une atmosphère propice à la coopération volontaire nécessaire pour l'avenir.

Problèmes de fond
Dans la mesure où les responsables de la réglementation nationale décident (individuellement ou collectivement, dans le cadre d'une procédure multilatérale) d'intervenir au niveau du système des règlements des comptes internationaux (comme la FCC a clairement décidé de le faire, mais comme d'autres ONR n'ont apparemment 
pas choisi de le faire), leur programme de travail dans ce domaine consistera à répondre aux questions suivantes:
•	à quel niveau faut-il fixer les clés de répartition, et sur la base de quels principes économiques ou réglementaires?
•	faut-il réglementer les termes des accords d'exploitation autres que tarifaires, en exigeant par exemple le retour proportionnel?
•	faut-il essayer de restreindre les «nouveaux modes d'exploitation», les tolérer ou au contraire les encourager activement?
Dans les pays en développement, le programme devrait aussi porter sur:
•	des mesures visant à assurer que les opérateurs tirent parti des avantages que leur offrent les «nouveaux modes d'exploitation» (tels que les PoP d'opérateurs étrangers), pour générer du trafic sortant supplémentaire vers des pays industrialisés, en dehors du système des règlements des comptes, partout où la réglementation et les possibilités opérationnelles le permettent dans la pratique. De telles mesures pourraient par exemple prévoir des accords bilatéraux avec des pays industrialisés, ou la négociation d'admissions dans des groupements multilatéraux au sein du marché unique, à des fins similaires à celles qui ont été atteintes par l'Accord de l'OMC de 1997;
•	des mesures visant à minimiser l'influence néfaste de la réduction des encaissements de règlements des comptes, sur le développement du réseau des télécommunications et sur la progression vers les objectifs de service universel. Il pourrait s'agir par exemple de rééquilibrer les prix pour rendre plus rentables les activités autres que le trafic international d'arrivée.
Il est toutefois probable que, même lorsque de telles possibilités sont activement exploitées, les prochaines réductions des clés de répartition provoqueront des bouleversements considérables dans la gestion financière de nombreux opérateurs de télécommunications des pays en développement.

7.	LES  RÉSULTATS  POSSIBLES
En prenant un peu de recul par rapport à la complexité des questions et des possibilités examinées jusqu'à présent, est-il possible de discerner, de manière générale, la façon dont les événements pourraient évoluer? La présente section présente un éventail de possibilités, sous la forme de trois scénarios.
Scénario 1:   Le scénario de «l'atterrissage en douceur»
Ce scénario correspond approximativement aux changements envisagés par le Groupe informel d'experts (GIE) créé à l'initiative du Secrétaire général de l'UIT, et qui a présenté un rapport en avril 1997. Il est fondé sur une grande part de «concessions mutuelles» de la part des acteurs concernés:
•	pour les pays à revenu élevé, qui deviennent aussi (presque sans aucune exception) des pays où les marchés des télécommunications sont ouverts à la concurrence, les changements qui se produisent naturellement, suite au passage à un marché unique, garantissent l'absence de tout conflit important ou durable avec les «valeurs de référence» de la FCC. Pour le trafic entre les différents pays du marché unique, de grandes quantités de trafic écoulé par les «nouveaux modes d'exploitation» seront en tout cas terminées à des tarifs d'interconnexion nationaux ou aux prix pratiqués pour les utilisateurs finals. Ces prix eux-mêmes sont bien inférieurs aux valeurs de référence, et les clés de répartition devront être abaissées au niveau de ces valeurs ou même plus bas, pour assurer la viabilité du système classique parmi tout un ensemble de méthodes de paiement possibles sur un marché des télécommunications ouvert à la concurrence, où différentes options sont déjà disponibles;
•	pour les autres pays, et notamment les principaux bénéficiaires nets de règlements des comptes, les négociations ont abouti à des réductions échelonnées mais accélérées des clés de répartition, plutôt qu'à de très rapides réductions telles qu'exigées par les valeurs de référence définies par la FCC et par les délais prévus à cet égard;
•	
les pays en développement qui subissent une influence négative des changements, peuvent obtenir une aide transitoire importante de la part de la Banque mondiale, de l'UIT et d'autres agences internationales.
Scénario 2:   Le scénario du conflit
Dans ce scénario, la «force irrésistible rencontre l'objet immuable». Les bénéficiaires nets de règlements des comptes refusent de réduire les clés de répartition de manière suffisante pour satisfaire la FCC et les demandes des opérateurs de télécommunications qui sont d'importants payeurs nets (AT&T par exemple). Les problèmes de compétence s'aggravent (à commencer par le procès de la Cour fédérale qui a débuté en septembre 1997), à mesure que la FCC et les principaux payeurs nets situés aux Etats-Unis cherchent à imposer leurs exigences.
Les pays concernés risquent alors de se retrouver dans une impasse, pour une durée indéterminée, pendant laquelle les problèmes de compétence seront réglés dans les tribunaux ou par d'autres mécanismes de résolution des différends, peut-être même au niveau très élevé de la diplomatie internationale.
A mesure que ce scénario se déroulerait (si c'est le cas), les relations internationales entre opérateurs, pouvoirs publics et responsables de la réglementation risqueraient de se détériorer, et peut-être d'aboutir à un certain nombre de mesures adverses dont les suivantes pourraient faire partie:
•	un ou plusieurs opérateurs dans un pays payeur net pourraient réduire unilatéralement les règlements des comptes;
•	le responsable de la réglementation d'un pays payeur net (probablement la FCC) pourrait donner l'ordre à une entreprise de télécommunications de prendre la mesure ci-dessus;
•	l'opérateur d'un pays correspondant pourrait, spontanément ou sous la direction de son responsable de la réglementation, désactiver, à titre de représailles, certains circuits internationaux, ou tout au moins refuser d'autoriser la mise en service de circuits supplémentaires; ou il pourrait expédier tout son trafic à destination des Etats-Unis indirectement, en passant par un 
opérateur situé dans un troisième pays, en dehors de la compétence de la FCC.
Si ce scénario peut sembler alarmiste, il faut cependant noter que des événements de cet ordre se sont déjà produits dans le cas de la «relation» entre AT&T aux Etats-Unis et Telintar en Argentine en 1996, même si le différend a apparemment été réglé par la suite. Les expériences passées de tentatives de décisions unilatérales sur des questions internationales ne sont pas non plus des précédents encourageants pour la bonne gestion des télécommunications internationales.
Il faudra donc indiscutablement s'efforcer au maximum d'éviter le scénario du conflit.
Scénario 3:   Le scénario de la réaction concurrentielle
La principale caractéristique de ce scénario est que, s'il se réalise, les pays qui sont actuellement bénéficiaires nets de règlements des comptes, et qui sont principalement des pays en développement, pourraient saisir les occasions offertes par un environnement international concurrentiel. Ils chercheraient à profiter de ces occasions au maximum, plutôt que de se contenter d'accepter une réduction des règlements des comptes et de chercher à en réduire les effets néfastes (comme dans le scénario 1), ou de chercher à retarder les changements et à défendre le statu quo (comme dans le scénario 2). Ce faisant, un des aspects essentiels de la stratégie des pays en développement consisterait à faire en sorte que les gouvernements et les responsables de la réglementation des pays industrialisés «payeurs nets», respectent tous les engagements qu'ils ont pris en matière de concurrence.
Dans ce scénario, tout comme dans le scénario 1, les opérateurs qui sont aujourd'hui des bénéficiaires nets de règlements des comptes acceptent d'accélérer le processus de réduction de ces règlements, mais à la condition d'obtenir le droit d'écouler du trafic vers les pays payeurs nets comme le Royaume-Uni ou les Etats-Unis, en utilisant de «nouveaux modes d'exploitation». Il peut s'agir de téléphonie par Internet, de revente de lignes louées ou de leurs propres PoP établis dans ces pays. Il est certain que seul un nombre relativement faible d'opérateurs de pays en développement auront les ressources nécessaires pour mettre en œuvre eux-mêmes ce type de stratégie. Ils peuvent néanmoins y parvenir par le biais d'une alliance, ou d'un accord en vertu duquel l'opérateur puissant d'un pays en développement écoule du trafic pour d'autres opérateurs situés dans des pays en développement. Une tierce partie, qui peut très bien être un opérateur de télécommunications situé dans un pays industrialisé, peut aussi assurer le regroupement de trafic nécessaire et opérer sous contrat les arrangements de réseau nécessaires pour plusieurs opérateurs de pays en développement.
Dans la pratique, les gouvernements et les opérateurs de télécommunications de pays en développement inverseraient (dans le cas des Etats-Unis) la position de la FCC qui consiste à refuser d'autoriser de nouveaux modes d'exploitation tels que la revente de lignes louées ou les PoP d'opérateurs étrangers, tant que la clé de répartition du pays correspondant n'aura pas été réduite à une valeur égale (ou inférieure) à la valeur de référence promulguée par la FCC. Le correspondant suivrait la proposition inverse, c'est-à-dire 
qu'il n'accepterait de réduire les clés de répartition qu'à condition d'obtenir le droit d'utiliser de «nouveaux modes d'exploitation». Aux Etats-Unis, par exemple, il demanderait à la FCC de lui accorder le droit prévu à la Section 214 et tous les droits d'interconnexion, en vue d'une extension de ses opérations vers les Etats-Unis (via le PoP d'un opérateur étranger, par exemple), sans autre condition ou restriction que la réduction des clés de répartition jusqu'aux niveaux convenus. Pour les correspondants de pays qui sont membres de l'OMC, il s'agit de faire en sorte que les pays industrialisés payeurs nets respectent les engagements d'ouverture des marchés qu'ils ont pris en 1997 dans le cadre de l'Accord de l'OMC sur les télécommunications.
Dans la nouvelle situation de marché unique ainsi créée, le correspondant compenserait la réduction du montant des clés de répartition, liée aux appels internationaux entrants, par une vaste expansion des bénéfices qu'il réaliserait sur le trafic international en direction de chacun des principaux pays qui sont payeurs nets de règlements des comptes. Tout cela se ferait en dehors du système classique des règlements des comptes et en utilisant un ou plusieurs «nouveaux modes d'exploitation». L'augmentation des bénéfices résulterait:
•	d'une augmentation du volume de trafic, due à une réduction des taxes de perception et à un développement des innovations et des améliorations au niveau du marketing et des produits ou services, du fait que ces innovations et ces améliorations seraient alors beaucoup plus stimulées;
•	du niveau peu élevé des coûts unitaires, dû à l'utilisation de liaisons de transmission de bout en bout et d'une interconnexion nationale à l'extrémité distante de l'appel.
Pour exploiter pleinement les possibilités offertes par le scénario 3 dans la pratique, des groupes de pays en développement devraient trouver des façons de regrouper leur trafic sortant, pour réaliser des économies d'échelle. Le scénario prévoit plusieurs méthodes permettant un tel regroupement. Les candidats potentiels au lancement de ce genre d'initiative sont des opérateurs connus ou qui se font connaître en tant qu'acteurs importants de la «concentration», dans les pays en développement ou dans les nouveaux pays industrialisés. 
Singapore Telecom est sans doute déjà l'un de ces acteurs et VSNL en Inde a visiblement l'intention de le devenir.

8.	POSTFACE: 
LA  SOLUTION;  UN  POINT  DE  VUE  PERSONNEL
Si l'on réfléchit bien aux perspectives relativement peu prometteuses qu'offre à certains pays en développement le scénario «de l'atterrissage en douceur» et au caractère peu constructif du scénario du conflit, il semble que les possibilités du scénario 3 (la réaction concurrentielle) valent la peine d'être étudiées sérieusement. Il faut avant tout éviter le scénario du conflit. Ce dernier risque en effet, au pire, de perturber la bonne gestion des services internationaux, ou peut-être même d'interrompre à certains moments les services entre certains pays. Dans le meilleur des cas, un tel scénario nuirait certainement aux excellentes relations de coopération qui ont jusqu'à présent permis le si bon fonctionnement des télécommunications internationales.
La meilleure solution, pour les pays en développement, ne consiste pas à s'efforcer exclusivement de chercher à minimiser les dommages provoqués par les réductions des rentrées de règlements des comptes (même si c'est évidemment nécessaire), mais aussi à réexaminer toute la configuration de leurs activités, en vue d'obtenir les meilleurs résultats possibles, sur le plan économique, dans leur nouvel environnement. Les opérateurs des pays en développement devraient notamment:
•	réagir à l'incitation de plus en plus forte qui pousse à réduire les taxes de perception et l'expansion du trafic sortant, en s'efforçant au maximum:
–	d'augmenter le volume de trafic sortant en réduisant les taxes de perception, en généralisant et en améliorant les services grâce à un meilleur marketing (par des innovations telles que les cartes téléphoniques à prépaiement et par d'autres types de services par carte), et en attirant des capitaux vers des investissements dans l'extension de la capacité internationale, qui ont de fortes chances d'être très rentables;

–	d'augmenter les marges pour le trafic sortant, en regroupant le trafic de plusieurs pays, en acquérant une capacité de transmission de bout en bout au lieu de demi-circuits et en établissant des PoP dans les pays industrialisés;
–	d'utiliser pleinement les «nouveaux modes d'exploitation», téléphonie sur Internet comprise;
•	élaborer une méthode de négociation avec les responsables de la réglementation et les opérateurs des pays industrialisés, afin d'assurer le retrait des obstacles réglementaires imposés dans ces pays et qui risquent de bloquer la mise en application de la stratégie adoptée par les pays en développement;
•	admettre que cela peut, dans la pratique, nécessiter quelques concessions aux intérêts des pays industrialisés où le marché des télécommunications est ouvert à la concurrence. Ces concessions pourraient par exemple consister à accepter de réduire les clés de répartition de façon qu'elles soient égales aux valeurs définies par la FCC, ou du moins à s'en rapprocher. Il pourrait aussi s'agir de nouveaux engagements (par le biais de l'OMC, par exemple) visant à élargir l'ouverture du marché national à la concurrence internationale, en respectant un calendrier progressif;
•	mettre au point leurs propres services fiables de «pays direct», d'appel par carte et de rappel. Ces services présentaient moins d'intérêt auparavant, parce qu'ils auraient réduit le déséquilibre du trafic entrant et donc le niveau des règlements des comptes, mais ils deviennent de plus en plus intéressants, du fait qu'au sein du système classique des correspondants, les clés de répartition baissent pour se rapprocher des coûts.
S'il représente un véritable défi pour presque toutes les parties prenantes, le nouvel environnement n'est pas nécessairement un «jeu à somme nulle». Les gains réalisés par l'une des parties ne sont pas forcément des échecs pour les autres. La meilleure façon de réussir à gérer la nouvelle situation est de bien prendre conscience de ce constat, et de chercher des solutions qualifiées de «gagnantes pour tout le monde», qui permettent au plus grand nombre de participants possible d'obtenir un résultat positif.